新世纪以来，我国国家档案馆建设进入了历史发展新阶段，公共档案馆建设是一个重要标志。探究公共档案馆建设的动因和背景，对于进一步认识我国公共档案馆建设的历史必然性，正确把握公共档案馆建设的发展趋势，推进公共档案馆建设的步伐，具有重要意义。
一、公共档案馆建设的客观要求
（一）公共档案馆建设是适应社会转型的需要
现阶段的中国社会正处于一个十分深刻的转型过程中，其中最主要的是经济社会形态和技术社会形态两个不同视角内的双重转型。从经济社会形态的视角看，中国正在经历社会的模式转换，即从计划经济体制以及相应的政治和文化体制，向社会主义市场经济体制转换，并进而在此基础上完成政治体制和思想文化体制的改革；从技术社会形态的视角看，中国正在经历另一种意义的社会转型，即从传统社会（农业社会）向现代社会（工业社会、信息社会）转型。⑴
社会转型引发了社会生活各个领域、各个层面的深刻变革，必然会对国家档案馆提出新的要求。社会转型使社会形态从封闭性社会向开放性社会变迁和发展，这种变革必然要求档案馆进一步向社会开放，这种开放是全方位的，包括理念、馆藏、设施等等，以适应社会转型日益开放的环境。
社会转型时期，利益格局调整加快、利益分配出现偏差，都会导致社会矛盾冲突增多。“现代化需要社会所有主要领域产生持续变迁这一事实，意味着它必然因接踵而至的社会问题、各种群体间的分裂和冲突，以及抗拒、抵制变迁的运动，而包含诸种解体和脱节的过程。”⑵尽力减轻现代化进程中的“阵痛”，必须为社会矛盾冲突的控制和处理提供各种有效的途径，为社会稳定提供“减压阀”。国家档案馆在这方面可以发挥独特的作用。因为档案具有无可替代的凭证作用，许多社会矛盾的解决都需要档案“一锤定音”的相助。近年来，各级国家档案馆向社会提供利用户籍档案、婚姻档案、独生子女档案、知青档案、房产档案、转制企业档案、小城镇保险档案等等，为解决众多百姓的婚姻、工龄、退休、养老保险、房产纠纷等问题提供了有力的依据和凭证，复杂纷繁的矛盾由此迎刃而解，积存多年的问题由此廓清事实，一触及发的事端“化干戈为玉帛”。因此，在化解和缓和社会矛盾中，国家档案馆可以发挥“避震”、“减震”的作用，给予群众，特别是部分困难、弱势群体以真切的档案关怀，指导他们利用档案了解事实、解决问题，帮助他们提升对社会的认同感。社会转型，要求国家档案馆更好地发挥自己独特的作用，承担应尽的社会责任。因而，建设面向公众的公共档案馆显得尤为迫切。
社会转型时期，公众思想观念、价值取向的变化，促进了文化需求的多元化，对国家档案馆的文化休闲需求开始显现。“在普通公民看来，档案不仅要涉及政府的职责和保护公民的个人权益，而且更多的还要为他们提供根源感、身份感、地方感和集体记忆”。⑶为了适应这种需求，国家档案馆要在工作理念、资源建设、服务方式等方面作相应的调整，向社会公共服务方向转型。另外，网络技术的应用，改变了人们获取信息的路径，推进了档案信息化，档案利用服务模式也由此需要转换，这对国家档案馆档案的提供利用模式提出了转型要求。
（二）公共档案馆建设是推进民主政治的要求
民主政治是中国迈向现代化的内在要求。民主政治集中体现在人民群众在国家政治生活中居于主导地位，依法直接行使民主权利；具体表现在人民群众依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，尊重和保障人权。发展民主政治，扩大公民有序的政治参与，要建立有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权利保障机制。
新时期以来，国家档案馆建设的实践表明，档案馆在推进民主政治中的作用日益凸现。各级国家档案馆是保存和提供利用重要档案的基地，其主要职责之一，就是要保障公民对已开放档案信息的获得权，进而保障社会和谐、高效地运行。1987年《档案法》颁布后，各级国家档案馆依法向社会开放了大批档案。为了适应社会的需要，各级国家档案馆又拓展服务功能，承担起政府公开信息查阅服务的职能。政府信息公开与档案信息开放有着密不可分的渊源关系，档案信息中有不少可公开的政府信息，不少承载政府公开信息的文件将源源不断归档并由国家档案馆保存。向社会开放档案信息和政府公开信息，是维护公民基本权利的重要体现，是实现社会民主表达的一个重要内容，是实现政府与公民间的良性沟通，公民参与政府管理和监督的一条重要渠道。
公平和正义是和谐社会的价值核心。维护社会公平和正义是政府的重要职能。而这种职能的一个主要体现是让人们可以平等地获取开放的档案信息和公开的政府信息。对政府来说档案和政府信息开放是一种义务，对公众来说档案和政府信息利用是一种权利。档案信息和政府信息的开放，体现了公民知情权得到尊重。人民群众要行使好民主权利，就要享有知情权。没有知情权，就无法通过各种形式和途径参与管理国家事务，知情实现法律赋予的管理权利。
然而，尽管近年来各级国家档案馆加快了档案开放步伐，加强了可公开现行文件和政府信息的提供利用，但是由于“先天不足”，国家档案馆要进一步体现公众获取档案和政府信息、监督政府行为、维护自身权益的“阳光窗口”的作用，还有很多不适应之处，特别是不少国家档案馆的建筑和服务设施缺少社会公共性，与公众过于疏离。为了更好地发挥国家档案馆在推进民主政治方面的作用，国家档案馆要亲近公众，加快公共档案馆建设。
（三）公共档案馆建设是传播先进文化的要求
胡锦涛同志在关于构建社会主义和谐社会的重要讲话中指出：“一个社会能否和谐，一个国家能否长治久安，很大程度上取决于全体社会成员的思想道德素质。没有共同的理想信念，没有良好的道德规范，是无法实现社会和谐的。要切实加强社会主义先进文化建设，不断增强人们的精神力量，不断丰富人们的精神世界。”胡锦涛同志的讲话，指明了文化建设在构建和谐社会中的重要地位和作用，明确了文化工作的社会责任。国家档案馆作为社会公共文化服务的重要载体，承担着传播先进文化的重要的社会责任。
国家档案馆以其得天独厚的档案资源，为培育民族精神，传承优良传统，弘扬科学发展、共创和谐的主旋律提供了重要阵地。国家档案馆可以通过档案查阅、展览陈列、学生课堂、讲座活动、学术交流、史料汇编、影视观摩、多媒体互动等功能，汇集文献流、信息流、知识流、思想流，发挥国家档案馆对人们思想的启迪和凝聚作用，对人们精神的抚慰和激励作用，使国家档案馆成为市民的“精神家园”、学生的“第二课堂”。但是，从国家档案馆的现状来看，不少档案馆尽管拥有丰厚的档案资源，由于设施条件等制约，档案教育资源的开发、档案文化的传播还存在不少局限之处。因而，加强公共档案馆建设，对于国家档案馆以社会主义核心价值体系为根本，传播先进文化，满足人民群众日益增长的精神文化需求具有重要意义。
二、公共档案馆建设的内在需求
（一）国家档案馆的性质决定了公共档案馆的方向
我国国家档案馆建设之初，就决定了建设公共档案馆的方向。1960年3月国家档案局颁发的《县档案馆工作暂行通则》和《省档案馆工作暂行通则》首次对国家档案馆的性质作了界定，规定：“县档案馆是中国共产党县委员会和县人民委员会直属的文化事业机构”，“省、自治区、直辖市档案馆是中国共产党省、自治区、直辖市委员会和省、自治区、直辖市人民委员会直属的文化事业机构”。⑷文化事业机构是指在文化领域从事研究创作、精神产品生产和文化公共服务的组织机构，主要任务是向社会提供公益性的文化产品和服务，以满足人民对文化生活的多种需求。因此，国家档案馆在创建之时，就明确了公共档案馆的方向。
1987年9月颁布的我国第一部档案法律《中华人民共和国档案法》规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构。”《档案法》从法律上明确了我国国家档案馆公共档案馆的性质。
2002年，国务院《政府工作报告》要求“加强图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、档案馆等公共文化和体育设施建设。”国家首次明确将档案馆列入公共文化设施进行建设。这说明公共档案馆建设已列入中央政府的计划和要求，公共档案馆建设已进入社会公共领域。同年，深圳市颁布地方性法规《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》，首次在地方法规中提出公共档案馆的概念，提出加强公共档案馆建设的要求。2006年10月，上海市政府办公厅转发了由市民政局、市财政局、市教委、市文广局、市体育局制定的《关于本市体育、文化、教育设施资源向社区开放的指导意见》，把市和区县所属的档案馆列入了公益性文化设施，规定要和文化馆、图书馆、美术馆、博物馆等一起，在规定时间内向市民免费开放，节假日还要延长开放时间。这进一步表明国家档案馆公共档案馆的性质日益得到社会各方面的认同。
（二）国家档案馆的发展确立了公共档案馆的基础
建国以来，各级国家档案馆从筹备到形成，从初创到发展，经历了两次历史性变革。上世纪50年代中期至80年代中期，国家档案馆处于初创的原型时期，这一时期档案馆基本处于封闭的状态；上世纪80年代后期至90年代末，国家档案馆开始了从封闭走向开放的进程，这一时期国家档案馆处于历史的转型期；新世纪以来，国家档案馆进入世纪塑型期，其中一个主要特征是国家档案馆开始从法理意义上的公共档案馆向实际意义上的公共档案馆转型，进入第二个历史转型期，迈向公共档案馆建设。
我国国家档案馆建设发轫于上世纪50年代中期。1956年4月16日，国务院发布了对新中国档案事业发展具有历史性意义的文件《关于加强国家档案工作的决定》，文件指出：“国家档案局应该全面规划，逐步地在首都和各省区建立中央和地方的国家档案馆。”同年6月，国务院科学规划委员会制定的《一九五六～一九六七哲学、社会科学规划纲要》也提出了要有计划、有步骤地建立地方国家档案馆的意见。由此，各级国家档案馆建设呈现蓬勃发展的局面。1959年1月7日中共中央《关于统一管理党、政档案工作的通知》的贯彻实施，加速了国家档案馆的建设。至1960年，全国共建立各级档案馆1633个。⑸当时快速建立档案馆的直接动因是为了加快收集、整理、保存积存的历史档案和不断形成的现行档案。地、县档案馆一般都是由机关档案室脱胎而来，县级档案馆建立后还长期承担县委、县政府秘书工作和机关档案室工作职能。尽管各级国家档案馆创建之初，就重视档案利用工作，《省档案馆工作暂行通则》和《县档案馆工作暂行通则》都明确规定要“积极提供利用”“充分发挥档案的作用”，但这种利用基本局限于机关内部，对社会而言，国家档案馆无疑是封闭的、不开放的。这种状况一直持续至上世纪70年代末。
1980年5月，中央书记处作出了一个具有历史意义的决定：开放历史档案。⑹国家档案局根据这一精神，决定向科研教育部门和社会各界人士开放建国前形成的除限制范围外的历史档案。由此，国家档案馆走出了从封闭到开放的第一步。1987年9月5日，《档案法》颁布，并于次年1月1日起实施。《档案法》明确规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。……中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。”
《档案法》的颁布实施，从法律上明确了我国国家档案馆公共档案馆的性质。但是，由于现实意义上的国家档案馆还带有深刻的机关内设机构的“胎记”，加之面对这一历史性的变革，各级国家档案馆在观念、理论、实践、馆藏、设施等诸方面都准备不足，因而，《档案法》的颁布实施，并未意味着国家档案馆就此会摇身一变为实际意义上的公共档案馆，而是为我国建设公共档案馆奠定了法律基础。同时，国家档案馆以此为起点，走上了艰难的从封闭向开放的转型之路。
《档案法》的颁布实施，加快了国家档案馆开放的步伐。然而，由于诸多方面的先天不足，开放档案并未带来利用者蜂拥而至、档案馆应接不暇的局面，这与迈开开放步伐的国家档案馆的期盼有很大的反差。随着“拨乱反正”、“编史修志”这两项政治活动和社会工程的终结，档案馆的档案利用更显得寂寥冷清。同时，虽然法律已经神圣地界定并赋予了国家档案馆“文化事业机构”的性质和地位，但国家档案馆很难在政府的文化规划和社会的文化架构中找到自身的位置。由此，参与文化建设，拓展档案馆服务功能，成了不少国家档案馆走出封闭后的强烈愿望，并在实践中进行了不屈不挠的探索和进取。
国家档案馆拓展服务功能的实践活动萌动于上世纪80年代末、90年代初。这种实践活动的主要特点是以开发档案的教育价值为手段，以展览、图册、新闻媒体、社会活动为载体，以爱国主义教育为目的，以青少年为主要受众对象。拓展服务功能的实践活动，把档案信息利用的场所从档案馆阅档室移向了社会；把档案利用的对象从个体扩大到了群体；把档案凭证、参考价值的开发拓展到了教育价值的开发；把注重对档案工作的宣传转移到档案工作、档案信息宣传并重的方向上。国家档案馆拓展服务功能的实践活动刚启动，就获得了很好的社会反响，并对国家档案馆的各项业务工作形成了良性的互动效应。
国家档案馆拓展服务功能的实践活动，到上世纪末、新世纪初发展到了一个崭新的阶段。在广度上，各级国家档案馆对这一实践活动的重要意义形成了共识，纷纷根据自身的特点和优势开展了各具特色的活动；在深度上，国家档案局和各级档案行政管理部门高度重视这一活动的开展，给予重要指导组织推进；档案理论界也热情关注这一活动，力求将其上升到理论层面进行思考。2000年，全国档案馆工作会议提出，要把档案馆建成保管党和国家重要档案的基地和爱国主义教育基地，建成为改革开放和现代化建设事业提供档案信息服务的中心。2004年，全国档案局馆长会议提出，要把档案馆建成档案安全保管基地、爱国主义教育基地、已公开现行文件集中向社会提供利用的中心和档案信息服务中心。2006年，国家档案局又召开了全国档案馆拓展社会服务功能座谈会。由此，国家档案馆拓展服务功能的实践活动在组织、内容、形式和效果等方面不断提升层次，社会影响不断扩大。
经历了十多年转型期的艰难开拓、艰苦探索，国家档案馆开始从法理意义上的公共档案馆向不仅是法理意义上，而且是实际意义上的公共档案馆的方向转变。原先从观念理论上到实践设施上的诸多准备不足的状况有了很大的改观，部分国家档案馆在这些方面更是有了质的跨越，于是，明确提出建设公共档案馆的议题和要求也就水到渠成、呼之而出了。
（三）公共档案馆建设呈现良好发展势头
进入新世纪，我国公共档案馆建设呈现良好发展势头，其主要标志是：公共档案馆建设已列入国家和地区经济社会发展、档案事业发展计划；公共档案馆雏形已经显现。
2002年，国务院《政府工作报告》将档案馆列入公共文化设施进行建设；《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》提出加强公共档案馆建设的要求。2004年，上海市档案局举办以“新时期公共档案馆建设”为主题的档案论坛，并提出要建设与上海国际化大都市相适应的公共档案馆。2005年，山东、浙江等省档案馆提出建设公共档案馆的目标。山东省档案馆提出，要着力打造高品位、开放性的公共档案馆。浙江省档案馆提出，要塑造档案馆的公共形象，加快档案馆的功能建设，努力把省档案馆建设成为一座具有社会性、多功能性、文化性和标志性的现代化公共档案馆，并出台了全省档案馆建筑设计指导性文件，要求建设一批成为当地标志性文化建筑的档案馆。青岛市档案事业“十一五”发展计划中提出，要把各级国家档案馆建成更加开放、服务功能更加完善的公共档案馆。许多档案馆的发展计划尽管没有明确提及公共档案馆的概念，但从其要达到的目标而言，实际上就是公共档案馆的建设方向。
新世纪我国社会经济的快速发展，给档案事业发展提出了新的课题和要求，带来了历史性的机遇及挑战，档案部门必须全面审视国家档案馆的历史、现状及发展前景，重新思考国家档案馆的传统定位和新世纪的历史方位，一种以人为本、符合国情、接轨国际的档案馆建设理念应运而生。在此理念指导下，一些国家档案馆向建设公共档案馆的方向进发。以省级和副省级国家档案馆为例，已出现象上海市档案馆、广东省档案馆、深圳市档案馆、沈阳市档案馆这样的公共档案馆雏形。
上海市档案馆在2003年开始建设外滩新馆，该工程被列为上海重大文化设施建设项目。经过一年多的精心运筹、悉心打造，一座以近代建筑语汇，现代装饰风格、信息技术、开放模式来解读申城百年记忆的公共文化设施呈现在公众面前。开馆3年多来，外滩新馆高扬服务的旗帜，着力构建开放的运作模式，努力塑造崭新的社会形象，受到国际档案界同行和社会公众的高度评价。国际档案理事会城市档案馆委员会主席阿尔贝勒奇说，按照国际标准，一个优秀的城市档案馆应当必备三个条件：一是位于市中心，市民容易接近，方便查档；二是现代化程度高，可以通过互联网和其他先进技术手段为用户提供便捷的服务；三是同市民生活紧密相关，能帮助他们了解城市发展的历史。这几点上海市档案馆都做到了，所以是他理想中的城市档案馆。⑺
广东省档案馆新馆建设被列入文化大省建设重点工程项目。2004年新馆落成，建筑面积为34598平方米，各项服务设施较完备，设有1250平方米面积的阅览厅和4000平方米面积的展厅。新馆建设从设计布局到功能发挥，从外形塑造到内涵开掘，都体现了以人为本的思想和深厚的历史文化氛围，成为2004年广东文化大省建设十大亮点之一。
新世纪以来，不少省市开展了新一轮档案馆建设，在新馆建设的功能上普遍定位于“标志性、文化性、公共性”，为国家档案馆向实际意义上的公共档案馆转型提供了极好的机遇、创造了优越的条件。
三、公共档案馆建设的理论准备
国家档案馆转型和公共档案馆建设的实践，及时得到了理论层面的回应，档案学术界、档案工作部门以及社会有关专家学者对公共档案馆建设从理论上进行了深入的研讨，对公共档案馆建设的实践发展发挥着梳理、总结、引导和前瞻的作用。
（一）我国公共档案馆理论正在建树
1、公共档案馆建设理论氛围开始形成
2003年，上海市档案局 、上海市档案馆举办以“新时期公共档案馆建设”为主题的档案论坛，应邀与会的法学、社会学、历史学、档案学专家和作家就公共档案馆的定位、目标、功能开发、形象设计、实现途径、未来走向进行了演讲。2004年，上海市档案局、上海市档案馆举办以“面向未来的城市档案馆”为主题的国际学术研讨会，中外代表就新时期公共档案馆的发展之路等议题进行了探讨；中国人民大学信息资源管理学院举行“公共档案馆利用服务社会化”学术研讨会，档案部门和大学档案专业的代表对公共档案馆的界定、利用服务社会化的内涵等问题进行了研讨。2005年，山东省档案局举行以“丰富文化内涵，强化服务功能，着力打造高品位公共档案馆”为主题的笔会活动；沈阳市档案局举办公共档案馆建设专题报告会，报告从公共档案馆的含义及其历史背景、我国综合档案馆公共服务的现状及面临的任务进行了阐述。2006年，陕西省档案局馆、陕西省档案学会主办“公共档案馆----档案资源建设研讨会”，并对推进陕西省公共档案馆建设提出了具体要求；中国档案学会、天津市档案局、天津开发区管委会主办“滨海新区开发开放与公共档案馆建设”高层论坛，对公共档案馆建设的有关理论与实践问题进行了探讨。近年来，中国档案报、《中国档案》等杂志发表了不少探讨公共档案馆建设的文章，全国政协委员、原国家档案局副局长刘国能撰文，以上海建设公共档案馆为例，对我国公共档案馆建设发表了自己的见解。同时，在新问世的系统研究档案馆基本理论的专著中，首次就构建我国公共档案馆系统进行了理论上的探索。⑻
2、公共档案馆建设的理论成果开始显现
近年来，公共档案馆建设的理论成果开始显现，主要体现在以下一些方面：
(1)对公共档案馆的历史及定义进行了思考。有关专家指出，公共档案馆的出现和提法最早源于18世纪后期的欧洲，公共档案馆主要是指收藏的档案主要是政府机构及相关组织在公务活动中形成的公共档案，服务对象是社会全体公民，运行资金由政府提供。这一定义陆续为各国档案界所接受。根据这一界定，我国各级国家档案馆应该是不同层面的公共档案馆，只是由于历史的原因和条件的限制，大多没有发挥其应有的功能。把各级国家档案馆确认为公共档案馆，其理论意义在于从社会化、公共服务的角度重新审视国家档案馆的性质、职能及社会功能，进而循名责实，在实践上推动国家档案馆公共服务的发展。⑼
(2)对公共档案馆与综合档案馆之间的关系进行了思考。有关专家认为，公共档案馆与综合档案馆之间的关系不是互相排斥、互相否定的，而是因为分类标准不一得出的不同称谓。综合档案馆是以馆藏内容为标准划分得出的，是与专业档案馆相对应的；公共档案馆主要是以档案馆的所有权、服务对象为标准划分得出的，是与非公共档案馆相对应的。⑽
(3)对公共档案馆建设的现实意义进行了思考。有关专家认为，建设公共档案馆，不是简单的名称的变换，而是国家档案馆发展的历史必然，是国家档案馆建设的一个新境界。建设公共档案馆是以人为本思想在档案部门的具体体现。国家档案能最大限度地为公众所利用，体现了国家档案馆的服务方向的转变。建设公共档案馆是建设公共政府服务政府的需要。当代政府是公共政府，作为公共政府必须留存自己的档案提供给社会利用。从这个意义上说，拥有档案不是政府的权利，而是一种义务。档案对公众而言，却是一种权利，因为国家档案是公共财产。建设公共档案馆可以提升国家档案馆的整体素质。为适应公众的需要，国家档案馆在馆藏结构、服务设施、管理手段、运作模式、利用方式等方面都要有大的变革。一座开放型的现代城市、一个公共服务型的政府，不仅需要公共图书馆、博物馆等标志性文化设施，也需要公共档案馆作为城市文化新翼和为民服务的新平台。有关专家指出，选用公共档案馆这样直接明了的称谓，有助于全社会更好地了解国家档案馆的性质及其职能，有助于国家档案馆更好地把握从传统的“国家范例”向“社会范例”演变的历史趋势。⑾
(4)对公共档案馆的发展方向进行了思考。有关专家认为，开放，是公共档案馆的发展之路。公民知情权的扩大存在于政治民主化进程中。对于档案馆而言，开放不仅是档案馆对公民的给予，更是社会、公民对档案馆的推动。开放带给档案馆的不仅是让利用者的需求得到满足，还有日益广泛的社会认可，与社会生活的密切联系，以及随之而来的理解、支持和各种资源。同时，开放对档案馆的理念和各项业务工作提出了新的更高要求，促使和激发档案馆焕发出在封闭状态下不可能出现的活力和生机。有关专家认为，亲民，是公共档案馆的发展之本。档案馆要离民众近些、近些、再近些。档案开放急需增加“低龄”档案新内容，档案网络利用要加快步伐，档案展览呼唤历史的厚重，档案馆建筑渴望传世精品。有关专家认为，文化，是公共档案馆的发展之源。档案馆作为公共文化设施，积累了城市历史和当今的文明，在建设现代城市进程中，应以其标志性的文化外观、独特的文化资源、特色的文化服务，体现公共档案馆的个性和魅力，彰显城市精神和文化品位。有关专家认为，服务，是公共档案馆的发展之旨。公共档案馆把整个社会和全体公民作为自己的服务对象。因而，要建立以国家档案资源为主、非国家档案资源为辅的公共服务资源库，建立以现代信息技术为依托的档案整合、管理体系，建立以不同层面利用者为对象的高效、便捷的公共服务体系。⑿
(二)外国公共档案馆理论可资借鉴
他山之石，可以攻玉。外国公共档案馆建设历史较长，相应的理论成果较为丰厚，可资借鉴。
1、外国公共档案馆理论建设的历史
世界上公共档案馆的发端可追溯至法国大革命时期建立的法国国家档案馆。1790年9月12日，法国国民议会颁布了国家档案馆条例，规定将刚成立的国民议会档案馆改为国家档案馆，实行对社会、对公众开放的原则。这标志着世界上第一次有了脱离机关而独立存在的综合性国家档案馆，是近现代国家公共档案馆的滥觞。法国国家档案馆的建立，在欧洲进而在全世界引起了很大的震动，各国纷纷仿效法国先后建立了国家档案馆。法国档案工作改革推动着档案馆的性质开始发生根本性变化----从古代为统治阶级服务的“武器库”转变为面向社会大众的公共服务机构。法国档案工作改革为近代档案学的形成及现代档案学的发展奠定了基础。
体现近代档案学研究最重要成果的由三位荷兰档案学者1898年合作出版的《档案的整理与编目手册》（简称“荷兰手册”），确立了国家公共档案馆档案的来源和组成等基本原则；代表现代档案学研究主要成果的由英国档案学者詹金逊1922年出版的《档案管理手册》首创了“档案组合”概念，强调档案证据的“神圣性”与“公正性”；意大利档案学者卡萨诺瓦1928年出版的《档案学》首次提出机关档案馆与国家历史档案馆之间具有渊源关系；美国档案学者谢伦伯格1956年出版的《现代档案——原则与技术》首次从理论上阐述了档案的“文化财富”性质及设立公共档案馆的重要性，并使档案的重要性上升到“衡量国家文明水平的尺度”的重要高度；加拿大档案学者泰勒等20世纪70年代提出了国家档案馆“总体档案”的概念，指出国家公共档案馆要收集包含各种载体的官方文件和私人文件的“总体档案”，通过建立国家档案馆网络来反映“人类事业”和“总体”范围；加拿大档案学者库克1996年在第十三届国际档案大会上提交的主报告《后保管时代的档案范式----1898年荷兰手册出版以来档案理论与实践的相互影响》提出了公共档案馆应对电子时代和未来社会挑战的“后保管时代的档案范式”。
从荷兰学者所处的时代到詹金逊、卡萨诺瓦时代，西方国家公共档案馆总体上还是为国家服务，作为国家统治机构的组成部分。因而档案学理论是建立在国家模式、国家概念上的。进入20世纪中后期，公众对档案、公共档案馆的认识发生了根本性的变化，认为档案和公共档案馆现在是“属于人民、为人民服务的”，档案不仅涉及政府的职责和保护公民的权益，而且更多的还应为他们提供根源感、身份感、地方感和集体记忆。公共档案馆理论的焦点随之从“国家模式”转移到“社会模式”。
国际档案理事会自1950年成立以来，一直关注国家公共档案馆理论和实践的研讨，分别在第三届、第四届、第七届、第十届国际档案大会上及有关的圆桌会议上对国家公共档案馆的设置和组织原则、管理和开放措施等议题进行了讨论，对各国公共档案馆建设具有重要参考价值和现实指导意义。
2、外国公共档案馆理论的主要成果
外国公共档案馆理论从形成到发展已有两百年的历史，特别是进入当代，公共档案馆理论有了新的发展，其成果主要体现在以下几个方面：
(1)对公共档案馆的概念进行定义。公共档案馆是公有档案馆的一种，其归属权属于国家所有，经费由国家预算或地方预算拨给，是国家用法律手段或行政手段设立，向社会公众开放的国家综合档案馆。⒀
(2)对公共档案馆的性质、职能和特点进行研究。公共档案馆是一种科学文化事业机构，与图书馆、博物馆一样，成为城市文化设施的支柱之一，具有两个共同的服务方向：研究与参考服务、公共休闲服务。公共档案馆主要职能是对作为国家重要文化遗产的档案进行收集、保管，为机关、团体、组织和个人利用者提供档案服务。有的学者把这种职能概括为行政职能和研究职能；有的学者则概括为业务职能和社会职能。公共档案馆的特点一是独立性，是独立的科学文化事业机构；二是多类型性，公共档案馆有中央和地方的，有综合性和专门性的；三是开放性，实行向社会、向公众开放的原则；四是馆藏来源多元性，有政府机构档案也有社会组织档案，有纸质档案也有其他载体档案。⒁
(3)对公共档案馆档案的开放和限制利用原则、利用的类型与特点确立了理论依据，进行了理论概括。根据利用需求从时间上逐步向近期转移，从范围上由档案拓展到政府现行文件的现实，对公共档案馆档案文件的封闭制度改革进行了研究；根据公众利用目的从学术研究、工作参考延伸到“休闲利用”的现实，对公共档案馆的功能拓展进行了研究；根据公众利用形式多样化的趋势，对公共档案馆举办展览、举行报告会、开办学生课堂等社会教育活动进行了研究；根据档案管理信息化的趋势，对网络技术背景下的档案管理和利用进行了研究。⒂
在公共档案馆建设中，各国之间尽管存在着种种差异，但也存在许多相同或相近的制度、原则、方法和技术，相互之间的联系和影响也是相当明显的。因而，在此基础上产生的外国公共档案馆理论，对于我国正在兴起的公共档案馆建设是不无借鉴意义的。
(三)我国公共档案馆实践要求创建中国特色的理论
1、我国公共档案馆实践呼唤建立相应的理论
正在兴起的我国公共档案馆建设，在其推进过程中，必然会遇到不少深层次的矛盾和问题，需要相应的理论予以回答和阐释。同时，只有对已有实践进行总结、概括和提炼，并将之上升到理论层面进行思考，才能勾勒发展的轮廓，发现运动的规律，从而推进实践向更高层次发展。理论和实践是互动的，近年来我国公共档案馆建设实践既为建设相应的理论提供了强大的现实动力和坚实的实践基础，又提出了一系列实际问题迫切需要作出理论回应。
纵观我国档案学理论发展史，长期以来是以机关档案室作为研究的主体对象，近些年才开始重视以档案馆作为研究对象，从社会文化的大格局、大系统认识和阐述档案馆性质、功能的力作还不多。
反观外国档案学理论，研究始终是围绕档案馆进行的，且理论研究已有很长的历史，理论系统也较为完整。但是我国公共档案馆产生的背景、发展的环境与外国档案馆有诸多差异，特别是我国档案馆进入社会公共领域的时间比欧美资本主义国家晚了两个世纪，我国公民社会、公共领域的建构有自身的特点，简单地照搬在西方语境下产生的公共档案馆理论来阐述和解决中国语境下产生的公共档案馆建设中的问题，将不可避免导入“误读”的歧途。当然，学术理论是跨越疆域超越国界的，外国公共档案馆理论的许多基本观点对于我国公共档案馆建设同样具有一定指导意义，可以借鉴吸收。要根据中国国情，以新的思维、新的观念、新的方法来创建具有中国特色的公共档案馆理论基础和实践原则。
2、我国公共档案馆建设要解决的主要理论问题
根据我国公共档案馆建设的实践，借鉴外国公共档案馆有关理论，我国现阶段公共档案馆建设要解决以下几个理论问题：
(1)加强公共档案馆意识研究。公共档案馆意识是公共档案馆及其活动在人们头脑中的反映，是个人或社会对公共档案馆的认识态度和价值取向。勿庸置疑，现阶段我国公共档案馆意识还较薄弱，公众主动、自觉地利用公共档案馆意识尚不强，档案工作者对档案馆是公共文化设施、档案是公共文化资源、利用者是自己的“衣食父母”（纳税人）的意识有待加强，政府部门对公共档案馆建设的意义、作用的认识有待增强。加强公共档案馆意识研究，有助于推进公共档案馆建设，特别是为公共档案馆建设营造良好的氛围、创设有利的条件。
(2)构建公共档案馆基本理论体系。我国公共档案馆建设新的实践活动，使原有的理论难以给出相应的满意的回答，因而，必须在原有档案馆理论的基础上及对公共档案馆建设实践进行研判总结的基础上，构建公共档案馆基本理论体系。这个理论体系中应该包括公共档案馆的定义、公共档案馆的本质、公共档案馆的特点、公共档案馆的职能、公共档案馆的功能、公共档案馆的评价机制和评价指标、公共档案馆的运作理念和方式、公共档案馆的选址规划、公共档案馆的建筑设施、公共档案馆的人员配备、公共档案馆的经费保障、公共档案馆建设的途径、公共档案馆发展的构想等基本理论问题。
(3)廓清公共档案馆理论建设中几个关系。一是要从理论上阐明公共档案馆与综合档案馆之间的异同和提出公共档案馆称谓的现实意义，消除对公共档案馆理论的不解和误读。二是要从理论上阐明建设公共档案馆与拓展档案馆公共服务功能之间的密切关系及区别。三是要从理论上阐明开放与封闭的关系。开放性是公共档案馆的根本特性之一，也是公共档案馆基本价值之一。开放与共享一脉相传。公共档案馆建设中要始终贯穿开放与共享的精神。但是，档案的开放性与安全性之间存在着矛盾，要从理论上正确阐述两者关系，妥善处理两者之间的矛盾。四是要从理论上阐明一元与多元的关系。任何文化形态的价值观念和价值取向都是一元与多元、共性与个性的对立统一。公共档案馆在服务对象、服务形式、服务手段上都呈现多元化态势，比如服务形式从提供查档阅览向查档阅览和展览讲座、影视图册、社会活动等多种形式并存的方向转移。当然，这种转移不能否定查档利用在公共档案馆服务形式中的主体地位，不然，将会导致公共档案馆本质特性的弱化。因而有必要从理论上阐明档案馆服务形式等各方面一元与多元的关系。
注释：
⑴贾高建《社会转型和社会冲突》，《中共中央党校学报》2005年第9卷第4期
⑵以色列艾森斯塔德《现代化：抗拒与变迁》中国人民大学出版社1988年版
⑶[加拿大]特里·库克《1808年荷兰手册出版以来档案理论与实践的相互影响》，第十三届国际档案大会文件报告集，中国档案出版社1997年版
⑷《档案学词典》上海辞书出版社1994年7月版
⑸《当代中国的档案事业》中国社会科学出版社1988年4月版
⑹《当代中国的档案事业》中国社会科学出版社1988年4月版
⑺刘南山 《跨越——新世纪初上海档案工作的创新实践》 中国档案出版社2006年3月版
⑻薛匡勇 《档案馆论》第二军医大学出版社2002年4月版
⑼上海市档案局编《新时期公共档案馆建设》中央文献出版社2004年4月版
⑽上海市档案局编《新时期公共档案馆建设》中央文献出版社2004年4月版
⑾上海市档案局编《新时期公共档案馆建设》中央文献出版社2004年4月版
⑿上海市档案局编《新时期公共档案馆建设》中央文献出版社2004年4月版
⒀韩玉梅黄霄羽《外国档案管理》中国人民大学出版社1998年9月版
⒁韩玉梅黄霄羽《外国档案管理》中国人民大学出版社1998年9月版
⒂韩玉梅黄霄羽《外国档案管理》中国人民大学出版社1998年9月版
