珠海市档案局 吴广平
上世纪80年代末90年代初，外国资金、技术大量进入中国，在不长时间内，中外合资、合作企业以及外国独资企业，如雨后春笋般在中国特别是在广东省沿海城市迅速发展起来。与此同时，国有资本也实施“走出去”的战略，不断向国外、境外拓展，通过在境外设立企业，推动以技术和设备为资本的境外加工贸易，利用境外销售和服务网络扩大产品出口、创汇、融资。一些地区，尤其是改革开放的前沿阵地的广东省，利用国家给予的特殊政策及经济特区的优惠政策，纷纷在境外及港、澳地区设立了不同规模的公司；经过二十多年的发展，这些境外企业有的公司已由原来最初的几百万资金，发展壮大到现在拥有几十家下属公司、资产达到几十亿的大型集团公司。这些国有境外企业在创办和发展过程中形成了大量珍贵的档案，这些档案不仅记录了企业自身初创、发展、壮大的过程，客观反映了企业各项经营管理活动，也是国家改革开放重大国策付诸实践的镜子。管理好这些宝贵的国有档案资产，不仅是国有境外企业自身经营和发展的需要，也是国家政策研究及经济战略发展的需要，因此，加强对国有境外企业档案的管理，搞好国有境外企业档案工作，管好国有境外企业档案资产是一项政治性非常强的工作，也是一项迫在眉睫的任务。
国有境外企业档案管理存在的问题及原因剖析
在对国有境外企业档案的指导及研究分析过程中，我们感到国有境外企业档案管理工作形势不容乐观。
1、国有境外企业领导对国家档案工作政策不清，规范不熟，少数领导档案意识不强。据调查了解，国有境外企业领导对档案的认识中存在两种现象：一种是有自发的档案意识，认为档案对企业各项工作能发挥重要作用，应该加强管理，但由于对国家档案工作的政策、法律不清，档案管理要求不懂，规范不熟，不知如何管理，仅朴素地认为重要档案自己保存放心，利用起来方便，而没有归档管理。随着领导更迭，档案也随之变动，结果造成档案归档不全、甚至丢失。另一种是只注重经济效益，忽视基础管理，档案工作摆不上领导的议事日程，甚至根本没有档案工作的意识，造成档案管理混乱。
2、国有境外企业档案大多处于分散管理状态，档案文件的流向不易控制，为档案文件的流失埋下隐患。
由于国有境外企业在经营管理过程中，基本按照国外企业或国际通行的企业管理模式，国家对国有境外企业的政策与国内企业的不同，因此在管理体制、架构和日常管理方面与国内企业有较大的差异，正是由于管理体制的差异产生档案管理意识的差异，意识的差异导致档案管理行为上的差异。国有境外企业的老总们普遍认为企业经营和管理内外有别，在境外可以按国外企业自由管理档案，无须对档案进行特别的管理，或者认为国家对国内企业档案管理的法律规范不适用于国有境外企业。一些国有境外企业一直推行部门分别管理的做法，将公司重要档案的原件长期保存在部门之中，这种意识和实际的做法，使国有境外企业的档案基本处于分散管理状态。分散管理的最终结果是企业的档案散存在部门之中，散存在个人手上，随着时间的推移和有关人员的变动，导致档案文件的流失，给国有资产造成损失。
3、国有档案行政部门指导的不便，使国内行之有效的管理方法在国有境外企业中无法实施，国有境外企业档案工作得不到及时的指导帮助，造成档案管理整体水平普遍较低。
档案实行集中统一管理既是我国档案工作的基本原则，也是单位或企业档案资料得到安全保管的最佳方法，但是由于国有境外企业领导不重视、档案部门人员办证难、经费紧张等主客观原因，导致档案行政管理部门无法及时对国有境外企业进行监督，而企业本身对档案管理又了解不深，只按自己想当然的去做，造成国有境外企业档案管理整体水平普遍较低，档案管理现状比较混乱。
4、国内档案法规对国有境外企业形不成有效的制约，造成国有境外企业档案管理任意自流、“遍地开花”的局面。
一直以来，我国档案行政管理部门缺乏针对国有境外企业档案管理的专门法规，国有境外企业只能按当地流行的企业经营管理方法来管理档案，而档案行政管理部门因为没有适用的法规，也难以对国有境外企业进行有效的指导、管理，只能任其自由发展，遇到国有境外企业主动邀请协助的，才派人赴境外指导工作，因而工作非常被动。
国有境外企业档案管理的对策、思路
鉴于国有境外企业档案管理中切实存在的问题，可以从以下几个方面加强对国有境外企业档案的管理。
1、加强对国有境外企业档案管理的立法，以法律的规范约束国有境外企业档案工作行为。
(1)在相应的法律法规中明确国有境外企业领导人在管理档案方面的法律责任。
(2)对国有境外企业档案管理的机构、人员、体制以及制度建设等方面，提出原则性要求。
(3)明确档案行政管理部门依法对国有境外企业档案工作指导和监督职责，国有各投资主体单位对所属境外企业的档案工作具体管理的职责。
2、国家或者行业主管部门制定国有境外企业档案管理的技术规范，在相应的技术规范中重点明确以下内容：
(1)对国有境外企业档案的归档、收集、保管等提出要求。在保管方面可提供多种方式选择，有条件的可实行统一管理、集中保管的办法。明确档案管理机构或人员收集、保管档案资料的职责。国有境外企业归档的文件材料参照国家的有关标准和规范，进行科学分类和整理，配置适宜档案安全保管的场地、设备及保护设施。
(2)明确国有境外企业发生资产与产权变动时档案的处置的原则。境外企业在发生重组、兼并、出售、股份制改造甚至退出市场等资产与产权变动时，其档案往往不知如何处置，这就要求我们明确档案处置的原则，保证国有资产不因人为而受损失。
(3)对国有境外企业档案的进出境作出相应的规定。国有境外企业因为其工作需要，有时必须携带一些存放在境内的档案原件或复印件进出境，但必须经有关单位审核批准海关才予以放行。有些企业认为手续繁杂，贪图方便把文件放在车上带过关，这种做法既违反现有法律法规、且容易发生档案安全问题。海关近几年就查出多宗未经批准擅自携带文件进出境的案件。
3、建立联系机制，加强境内档案部门与国有境外企业之间的指导与联系，协同做好档案工作
境内档案部门与国有境外企业之间长期以来都存在着沟通交流不足、指导不足的情况，致使境外企业档案管理出现各种状况。为了扭转这一局面，档案行政管理部门应当与国有境外企业探索建立合适的联系机制，加强两者间的业务沟通，企业可以通过合法途径积极配合档案部门，共同把档案工作做好。
4、探索国有境外企业档案管理新途径，采用委托保管方式管理国有境外企业的档案。
由于境外国有企业在规模和档案管理硬件条件方面存在差距，因此，在档案保管具体上可以尝试采用托管方式。政府可以选择大型境外企业或某个企业集团建立档案管理机构，提供档案保管场所，向其他企业开放，提供有偿托管服务，对于一些不具备保管档案条件的企业，可以委托管理，确保档案材料的安全保管。托管应是一条行之有效的途径，档案行政管理部门可以进行调研。
国有境外企业档案工作正处于起步阶段，任重而道远。目前更紧迫的是境内档案行政管理部门应对其加大监督指导的力度，从业务上协助国有境外企业完善档案工作机制，防止国有档案资产的流失。
（牛角摘自《中国档案》2003年第12期）
