李向敏 韩国政府记录保存所首席顾问
1、介绍
在过去的几十年中，随着经济的增长，韩国的私有企业数量迅速膨胀。同时，韩国政府的改革也不断发展，主要作法是缩小政府组织规模，并把政府的一些职能转让给私有部门。在政府的改革措施中，外包和私有化是主要的手段。正因为如此，许多先前政府的职能就转让给了私有的企业公司。随着韩国政府从原先的官僚政治和对私有经济的中央集权转变为私有企业拥有自由和自主，私有企业的社会责任也变得更加明显了。从非法政治集资和腐败造成的政治阻碍中摆脱出来以后，大多数企业，特别是大型企业有义务保护其管理的可靠性和透明度。从社会的角度来说，还要要求私有企业通过增加效率以及加强管理其企业信息的能力来改善自身的管理。
对于文件管理来说，韩国的许多私营公司中做的最好的也只是简单地依照过去私有体制中文件管理的惯例和模式。另外一些公司根本就不关心除财务记录之外的文件的管理。《贸易法案》中规定，私有企业文件的保管和保留期至少为五年。大量的商业文件只在最短的期限内得到保存，目的只是满足审计方面的最低法律需求。《贸易法案》还要求公司要向审计机关提交商业报告和财务记录，因而他们不得不在办公室中保存一些文件以满足法律要求。
那些从前属于公立的，现在已经私有化的公司则仿效公共机构中的文件管理方法和规则。但是，这些方法在新生效的1999年《社会文件管理法案(PRMA)》中已经做了很大的修改。而大多数公司所仿效的依然是原先的文件保存(RK)规则，而这些规则的依据并不是文件管理的安全原则。在本报告中，我们要对韩国的企业直到最近还延用的旧的政府文件(PK)和文件管理(RM)规则和行为进行分析。同时，我们还要分析新出现的针对公立部门的文件管理法案，对电子文件的日益增长的管理需求，以及正在经历重要变化的文件保存和管理的传统方法。我们还将引用韩国一个主要的钢铁制造企业POSCO作为这些变化的一个例证。
2、私有企业中仿效公立部门模式建立的文件保存(RK)和文件管理(RM)形式
很长时间以来，韩国私有企业中的文件管理与公立部门的文件管理模式很相似。因而，分析一下《社会文件管理法案》出台之前的社会文件管理方法是很有必要的，另外在某些方面这些方法的使用仍然十分流行，也颇具影响力。原有的公共部门中文件保存[RK]的规则和作法反映了韩国私有企业文件保存的主要方面和普遍作法。
1963年，根据一项名为《社会文件保存和保护规则》的内阁法令，韩国制定了公共部门中文件的保存系统。根据该法令在执行机关中设立文件保存的负责机构，并制定文件归档和文件编目方法。但是，规则中只对基本的文件保存功能，比如根据保存期限表制定的文件生成、归档方法、标题登记和主题分类进行了规定。在法令中没有对专业文件管理要求制定规定。也没有对专业文件管理者的要求、具有历史价值文件的鉴定、保护的环境做出规定。规则中也没有涉及多级管理和著录的原则。文件保存的档案资料的编纂内容也寥寥无几。
1963年的法令为文件保护(保管)期限设定了一个标准的时间表。从那以后，文件保管期限表经历了多次修改。PRMA中规定的保管期限是“永久”、“半永久”、20年、10年、5年、3年和1年。从那时起又出现了各种各样的分类系统和保管期限。值得注意的是，在私有部门中这种划分“文件期限”的作法也很普及。
例如，《1964保管期限分类标准表》对私有企业中的文件分类产生了影响。这是一个简化了的标准表，它表明的是为那些按主题划分，并预先决定的企业职能制定的保管期限。企业的职能不是由来源或机构的实际活动决定的。但在私有部门中，由于其职能规模较小，公司的分类标准表，如果有的话，可以轻而易举地得到修改和更新。我们可以推测，私有企业具有的灵活性和负责性使其文件的保存方式要比公共部门更为灵活有效。
后来，人们发现对公共部门的主题划分与重要社会文件的管理和保存不相称，有时甚至是有害的。这种做法持续了四十年。正是在这段时期内，韩国政府和私有公司迅速发展，并经历了一些主要的组织结构变革。这种RK和RM的做法对政府公司和私有公司的文件管理起到了很大的影响。最后，根据行政管理目的对文件进行主题分类和确定保管期限的作法得到了普及。目前，私有企业中文件管理和分类仍按这种主题分类的模式进行。来源原则很少得到人们的认可。
大多数私有公司中，人们出于实际需要为每个文件系列而不是每份文件编制文件保管期限。通常人们把文件案卷看成是文件系列。他们按主题对文件系列进行分类。但是私有公司中文件的保管期限通常由其文件系列而不是功能决定。
大多数的私有公司中还没有使用专业的文件控制方法。登记和著录方面的标准规则也没有得到广泛的采用。文件生成者按照文件作为现行文件的使用价值来决定保存期限。他们对文件的管理、历史研究和利用问题知之甚少。特别值得一提的是，他们不知道判断永久性文件所需的专业的文件分类概念和历史情况。旧的分类标准的关键问题在于重要的政策计划文件和会议的记录被划归为临时文件，保管期限为5年或者10年。这意味着私有公司的大部分重要文件还没有被保存下来。因而与公共部门一样，在私有部门中存在着鉴定问题，我们认为由于这种淡薄的鉴定意识和落后的鉴定机制，许多有价值的商业文件被销毁了。
在大多数的公司中，文件按主题和保管期限放置在仓库内，和公共机构的做法不同，他们通常不使用文件盒或案卷盒。私人文件的保存大都很简陋，而那些政府永久文件则是保存在环境安全的政府档案馆中。在私有部门中，人们认为空间和效率方面的费用开支要比气候控制重要得多。这是可以理解的，因为大多数文件是保管期限为5年至10年的短期文件。通常存放文件的场所是一间地下室或屋顶间。
在公司中，文件是按“主题分类编码”或根据主题分类标注的管理号码查询的。大多数私有公司内的文件是不向社会公开的。它们的用途是向法庭提供交易的证据，或者只是按《企业条例》或公司规则的规定进行保管。所以研究人员和历史学家很少利用这些企业文件。有时，出于学术研究的目的，可以向历史研究人员提供企业文件的利用，但这种情况很少。企业文件通常由公司的正式研究人员用来撰写公司历史或公司创始人的历史。最近，在一些大公司中，企业文件在企业历史博物馆中向社会展出，并以此作为一种企业宣传活动。
3、公共部门中采取的新型RK和RM行动：私有公司会遵守吗?
从1997年开始，韩国政府发起了一项全新的社会RK系统，以改革私有部门中的RK系统。1999年，GARS(韩国政府记录保存所)实施了一项《社会文件管理条例》(PRMA)，在很大程度上改变了韩国公共机构中RK的做法。私有部门如何遵循以及是否遵循这一原则现在还不得而知。对RK系统中改革的主要目的是完善政府官员中文件可行性和提高效率。其中包括办公室自动化，公共部门中电子文件的生成和使用。
需要注意的是，韩国的所有政府公司都应遵照PRMA的法律规定。根据我们的调查，所有的政府公司都遵守了先前由办公室工作规则制定的基本RK框架，现在他们也正准备采纳PRMA。有一些中央机构，比如韩国国家铁路明年将实现私有化，它也将依照PRMA的法律框架。私有部门中的RK系统也准备跟踪韩国公共部门中的变化。所以，人们有必要对《社会文件管理条例》实施以来在公共部门中RK体制发生的发展变化予以关注。
3.1公共部门中与RK有关的PRMA的主要因素
下面是目前指导公共部门中文件保管工作的《公共文件管理条例》，该条例还将对目前和将来的私有公司中文件的保存工作产生影响。我把与私有公司中RK有关的条例的相关因素都用方括号引了起来。条件和规则的条款号在圆括号中。
3.2定义(第2款)
文件的定义是“记录下来的信息，无论其记录形式是什么，其中包括电子文件”[文件的这个定义对决定何种文件需要得到管理和保存有重大影响。这其中应包括电子邮件，但在韩国政府中，电子邮件不属于正式文件，所以这些邮件没有得到管理(登记)和保护。通常私有公司管理并保护他们生成和接到的电子邮件。对他们来说，电子邮件可以为他们的交易提供重要的证据。]
3.3档案和档案部门的特点
??公共文件是政府的职责(不可转让的)
??公务员保护社会档案的职责(第3款)
??私有公司中文件的真实性、完整性、不可转让性和不可侵犯性也被承认。
3.4私有文件
??GARS可以在公民掌握的文件中指定。“国有(国家)档案馆”。
[这就意味着有些重要的企业文件可以被GARS指定为“国家文件”。但这种指定对文件的保管没有约束力]
3.5中央档案馆的任务和职责(第1款)(第5款)
??决定文件管理和档案馆行政管理政策[这些政策影响到民事文件管理政策]
??社会文件和档案的征集、保管和使用[文件管理的企业程序以及每个工作过程的投入内容将影响到私有公司中文件管理的企业程序]
??文件管理培训[有些民事文件管理人员和毕业生可以获得GARS提供的培训]
[此条款将会对私有公司决定文件中心的总任务和职能产生影响]
3.6可靠性
??文件生成可靠性责任(第11款)[它可以扩大私有部门中文件生成和维护的范围]
??机构应生成并保存会议的讨论、报告、声像文件和会议记录(规则。第7?9款)[在旧的RK系统中，这些关键性文件几乎没有登记。但是有些私有公司生成和保存了一些此类文件]
??关于移交、登记、分类和利用分类的文件[应把私有公司中关于文件管理的文件加入到其RK系统中]
??非法的移交和处置是违法的，并受到明令禁止(第22、30款，规则。第37款)[如果不保护公司中的财务(会议)文件就已算是违法行为，会影响到文件的处置]
3.7鉴定和处置机构
??GARS制定并认可通用文件程序和机构文件程序。
??文件处置机构应得到GARS的授权(第22款)(规则。第37款)
[文件处置机构在私有公司中没有得到系统地应用。新的RK系统和应用软件应能够加强文件分类和处置功能]
??文件的处置应由文件中心中有资格的文件管理人员评估和决定。
[处置程序，包括机构的决定将影响私有公司中文件处置活动。特别是会加强专业文件管理人员在鉴定和处置方面的作用]
3.8向档案馆移交文件
??社会文件的移交是强制性的(第12款)
[通常在私有公司中，文件的销毁都是由生成和保存文件的办公室完成的，而没有得到文件办公室或文件机构的许可。现在，这些公司开始认识到文件作为公司活动和交易的关键证据的重要性。他们意识到文件的丢失可能会导致大的财政危机。然而，企业界人士仍倾向于把文件保存在自己的办公室中而不是出于安全原因和保护商业利益的原因把文件移交给文件中心]
3.9登记、整理和著录
??当生成或接到文件时，人们应对文件内容进行登记。(第12款，规则。第10款)同时还要登记文件案卷。(登记。第12款，第9条)
[私有公司可以遵循和采用政府的登记和著录的做法。登记和著录是获取文件的必要商业程序。这两个程序保证了文件管理者或档案工作者的使用方便，可以有效控制并检索文件。通过这种方式，政府在登记和著录方面的标准工作程序将会大大影响私有公司中档案资料的登记和著录方式。但是，根据此条例，我们只能获取文件案卷和文件单件一级的著录。我们并没有全宗(文件集合)和文件系列及其著录。一份案卷或一件文件的著录主要用于文件的识别(标题，生成人，日期，利用类别和鉴定类别)。我们并没有引入ISAD(G)的各项因素；内容和范围，著录的范围和介质，行政管理／传记性历史，移交的原因，鉴定信息，新增加的接收文件，档案历史，检索工具，资料项目，注解项目。同样，我们也没有整理和著录标准。私有公司也并不了解国际文件管理标准IS015489]
3.10保护(第23款)
??RM机构应具备相应的保护设施和设备。
??原则上，档案馆应对永久档案制作一份纸质拷贝，或制定一份保护介质拷贝。(第15款，规则。第22款)
??我们决定保护介质应是缩微胶片和光盘。(规则。第22款。规定。第22至25条)
??档案的任何保护拷贝都是受法律认可的文件。
[在私有公司中，制作保护拷贝，如缩微胶片和CD(或光盘，或DVD)是很普遍的。他们把CD看作保护介质。由于相对来讲大多数公司文件的保管期限不长，所以使用CD介质保存永久性文件也是可以的。但是如果他们在OD格式介质的CD中进行保存，永久性企业文件的保护可能会遇到数据丢失这种严重的问题。并且将来把CD或OD格式中记录的数据进行转移或重新格式化会耗费大量资金，这也是一个严重的问题。有一个问题使情况更为严峻，那就是条例中把OD和DVD也认作“永久性介质”]
3.11成为合格档案工作者和文件管理者的条件(第25款)
??机构的文件中心和专业档案馆应聘用专业文件人员或档案工作者
??专业文件管理人员或档案工作者的标准是档案研究专业的本科毕业生。其他条件是他们应是历史或图书馆专业的本科毕业生，并且完成了由MOGAHA部长批准的档案培训课程(规则。第40款)
[这是促进公共部门和私有部门专业文件管理的条款之一。私有公司对办公自动化及信息技术在办公室工作中的应用也更加敏感。现在，他们能比公共机构更灵活地采用新的RK系统。可以预期，将来私有公司对专业文件管理人员的需求将大于公共机构的需求]
3.12电子文件的管理(规则。第30款)
??公共机构应根据MOGAHA部长确定的技术标准生成电子文件。
??电子文件应移交给GARS，文件的生成应向GARS汇报(包括所有的短期电子文件)
??电子文件应以电子格式保存。但永久和半永久性电子文件应用纸打印出来，或制成缩微胶片，以“适于肉眼阅读”。
??即使电子文件保管期限过期也应保存。
[电子文件管理领域中不遵守现有的文件管理原则，韩国的大部分私有公司有内部网络文件生成和维护系统。通过使用实施软件，公司雇员可以用电子方式生成、发出、接收和保存电子文件和电子邮件。公共机构中使用的电子文件保存系统(ERKS电子文书系统)大小不同，功能各异(总共有八、九种机构ERKS系统)。]
至2003年10月，韩国经政府检测和批准的用于机构文件中心管理部门(资料馆系统)的应用软件有九种。2002年，韩国政府设立了一种用于机构的ERKS功能性要求标准，2003年GARS为文件中心制定了一个功能性要求标准。政府中所有的ERKS都要遵守这些标准。ERKS标准为内部的可操作性制定了连贯和必需的RK职能。
但是，在韩国的电子文件管理中存在许多相互矛盾的问题。根据RPMA的规定，所有短期电子文件都应移交给GARS。而实际情况是私有公司并不保存短期文件。理论上讲，用于纸类文件的相同的文件类别也应以同样的方式应用到电子文件中。电子文件的传输介质和保护介质并不是在公共部门中决定的。目前为止，有关传输介质和保护介质还没有达成一致。这种情况也存在于大多数的私有公司之中。人们对以肉眼可以阅读的形式保存电子文件颇有争议。把数字数据转化成纸质文件或制作缩微胶片都非常昂贵，并且保存打印后的拷贝效率很低。私有公司一般不为了保存的目的而打印其电子文件]
如上所述，公共部门中RK发生的新变化将深刻影响私有部门。如果私有公司接受了包括ERKS标准在内的RK系统，那么其中的许多变化将对私有公司RK状况的改进起到很大的推动作用。
最后，我们将以POSCO公司为例，POSCO公司是一家大型私有钢铁制造公司。
4、POSCO公司中的文件管理
POSCO是韩国最大的一家钢铁制造公司。1968年，该公司作为一家国家投资的公司成立，公司领导并支持了二十世纪七十年代韩国的经济发展。2000年9月，公司实现私有化。经过多年的发展，POSCO成了世界上最先进的钢铁生产商之一。今年是公司实现私有化的第三年，钢铁年产量预计超过3千万吨，并准备在2007年年产值达到36万亿韩国圆。POSCO的总部设在韩国东南部港口城市浦项，雇员总数约为19200人，2001年的纯收为8190亿韩圆(约合6713百万美元)。
2003年，公司设立了一家公司历史博物馆，用来展示公司发展方面的历史制定物和档案。历史博物馆的使用面积为3300平方米，占地10000平方米。在韩国，私有公司修建企业档案馆的情况并不多见。这个历史博物馆被用作企业开发部门的一部分。它负责管理POSCO的档案，并向社会提供利用。
POSCO中的文件管理与政府的RK十分相似，因为它是作为一家政府投资公司而设立的，从一开始，就采用了政府文件保管系统。POSCO于1969年制定的RK规则与那个时期的政府办公室工作规则非常类似。
在POSCO，关于RK有四项指令或规则。关于文件管理和办公室管理的指令，关于安全的指令，关于灾难准备的指令，关于信息管理的指令。秘密文件要根据安全指令进行管理，而普通文件的管理要遵照关于文件管理和办公室管理指令。文件生成办公室要在5年内管理其现行文件。
1979年，公司进行了一次大规模的文件管理审计工作。从而导致了1980年5月制定了在全公司范围内对文件保管工作进行根本性改革的计划。这也是为了提高办公室工作效率采取的方法之一。因而二十世纪八十年代POSCO采取的主要改革方法的起因并不是出于历史或发展的需要。其主要原因是为了提高工作效率的企业需要。1982年，公司还向所有员工颁发了RK工作手册。
文件的分类和管理并不是依据来源原则。正如其他私有公司受政府RK的影响，POSCO也采取了按主题分类的方法。鉴定和保管期限的制定也是以这个主题分类为基础。主题分类包括：1、管理，2、总体运作事务(公司文件管理和秘密文件的管理属于这个主题)，3、人事，4、财务，5、设备，6、合同，7、技术，8、产品，9、销售。正如大家所看到的，这种主题分类与政府所作的分类大不相同。每种分类都有八到九个子类型，每个子类型有更低一级的分类类型。文件各类也与二十世纪七十年代政府的《保管分类标准表》相类似。
2000年，POSCO采用了自己的ERKS。这是一种完整的文件生成和管理系统。2001年，POSCO的“进程改革办公室”(Process Innovation Office)中的“信息与安全任务小组”重新设计了其ERKS程序和结构。他们把信息管理加入ERK系统之中。目前，POSCO的文件和信息管理使用的是ERKS，与其主题分类系统的时期版本一起使用。
5、结论
如我们上面所述，公共部门中RK和RM的新变化将对私有部门产生深刻影响。许多公共机构和私有公司已经实现了文件管理的自动化。大多数私有和社会团体都建立了自己的ERKS。私有公司将采用政府的ERK标准。需要注意的是，韩国所有的政府投资的公司都应遵守PRMA和政府ERKS标准。私有化后的公共机构和私有公司也要依照，或者至少参考政府ERKS模式，包括其功能性要求和技术标准。韩国私有部门中的RK体制也倾向于依照公共部门中的变化。但我们对一些有争议的理论还未做出检测。由于知识的不确定和错误的理解，我们可能把新的ERK系统及档案管理系统置于危险的境地。对于公共部门和私有部门中文件的管理，我们需要对这些巨大的变化进行一种时间上的检验。因而，韩国政府文件管理专业人员提出相应的解决方法，把这种变化引向正确方向，这是相当重要的。
（陈慧涵摘自《外国档案工作动态》 译：李红）
