２００２年１２月１８日召开的安徽省计划会议第一次将档案事业建设指标列入了安徽省国民经济和社会发展年度计划。会议印发的《安徽省２００３年人口、就业、卫生、民政、文化文物、广播电视、体育、旅游、档案事业计划（草案）》在“档案”项目下列入了新建地方国家综合档案馆、国有档案资源数、档案网站数三个指标：２００３年，计划新建地方国家综合档案馆６座，使全省国有档案资源数量和地方国家档案馆馆藏档案资料数量均比上年增长４％；建成档案网站６个，实现这项建设零的突破。这是安徽省委、安徽省人民政府认真执行《中华人民共和国档案法》和《安徽省档案条例》，坚持依法把档案事业建设列入政府国民经济和社会发展计划的具体体现，也是安徽省档案局承担研究的《中国档案事业建设指标体系研究》这一最新科研成果实际应用的结果。该项目已于２００２年１１月通过了专家鉴定。
一、 建立档案事业建设指标体系的意义
指标是计划与统计中反映复杂现象的数量化的科学概念，它由指标名称和指标数值两部分组成。指标体系是指一系列互相联系、互相补充的指标所组成的统一整体。建立档案事业建设指标体系，使档案事业建设这项复杂的系统工程的主要内容得以简化和量化，有利于制定档案事业发展计划、评价档案事业发展水平，有重点有步骤地推进档案事业重要项目的建设和发展。
为各级政府制定国民经济和社会发展计划提供档案事业建设的指标元素 经过50多年的建设，我国已建立起一个以各级各类档案室为基础、各级各类档案馆为主体、各级档案行政管理部门为纽带的档案事业体系。按现行统计口径统计，仅全国各级各类档案馆和省（直辖市、自治区）级以上直属机关、大型企业、地（师）级以上事业单位档案机构保存的档案资源数量２０００年已达到３．１亿卷，并正以平均每年７．５％的速率递增；２０００年，仅全国各级各类档案馆和省（直辖市、自治区）级以上直属机关、大型企业、地（师）级以上事业单位档案机构共接待利用者１２９８万人次，为改革开放和现代化建设提供利用档案２８７２万卷件，档案利用率达到９．３％，为国家的政治稳定、经济发展、社会进步和人民群众生活水平的提高做出了重要贡献。由于指标体系的缺失，作为世界上管理体系较为完备、国有档案资源藏量丰富、利用水平较高的中国档案事业，列入各级政府国民经济和社会发展计划的指标仅仅是档案馆建设。这既不利于各级政府准确把握档案事业建设水平，也不便于各级政府平衡和协调档案事业与国民经济和其他社会事业的发展。同时，客观上也导致社会公众对档案事业认识的偏差。档案事业建设指标体系的建立，将为各级政府制定国民经济和社会发展计划提供比较科学的档案事业指标元素，使其中的一些重要指标成为国民经济和社会发展计划指标体系的有机组成部分。
为各级档案行政管理部门制定档案事业发展中长期计划提供科学依据 在我国档案事业发展过程中，有关指标已经形成并积累了不少，但到目前为止还没有形成一个比较完备、普遍采用的科学体系。不仅各级政府制定国民经济和社会发展计划时，往往除档案馆建设外无其他指标可列入，而且各级档案行政管理部门在制定档案事业发展计划时，也因为无完备的指标体系可遵循，而导致各地之间的计划和同一地方不同时期的计划指标千差万别，缺乏可比性。档案事业建设指标体系的建立，将为各级档案行政管理部门制定档案事业发展中长期计划提供比较科学的依据，对科学规划档案事业建设有着积极的指导意义。
为各级档案行政管理部门组织实施、社会各界积极参与档案事业建设提供着力点在档案事业建设中，各级党委、政府，各级各类档案机构，各级机关、团体、企业事业单位和其他组织及个人都担负着法律赋予的职责。档案事业建设指标体系的建立，将能够使社会各方面进一步明确各自在档案事业建设中所要达到的目标，增强责任感，围绕着这些目标开展工作。同时，也便于各级政府及其档案行政管理部门有目标、有重点地加强组织领导、协调指导和监督检查，推进档案事业的发展。
为综合评价档案事业建设提供参照系 在组织实施档案事业发展中长期计划过程中，通常需要对计划执行情况进行综合评价，以便及时发现档案事业建设中存在的问题，采取相应的对策。档案事业建设指标体系的建立，使综合评价工作有了参照系，各个指标可以计算、测算出数值或做出定性估价，通过数值的横向比较或纵向比较，能够衡量一个地区或一段时期档案事业各方面建设水平和整体发展水平。
二、设置档案事业建设指标的原则
为确保所建立的档案事业建设指标体系比较科学，设置指标应遵循如下三项原则：
１、全面性与代表性相结合原则
档案事业建设具有丰富的内涵。设置档案事业建设的指标，首先应对档案事业建设有一个完整的认识、全面的理解，这样选取的指标才能反映档案事业建设的主要内容，避免因主观、片面而造成重要要素的遗漏。其次，要注意分析、研究关系档案事业发展全局的根本性问题和档案事业建设各方面的核心问题、热点问题，在同类指标中选取关键性的、有代表性的指标。
２、现实性与前瞻性兼顾原则
档案事业发展具有自身的规律，档案事业建设的侧重点在不同地区、不同时期可能有所不同，一个地区、一段时期的建设重点可能在另一个地区、另一段时期并不重要，甚至被其他重点工作代替。指标体系不仅要能够紧密结合档案事业建设的现实状况，凸显当前重要指标，还要能够在比较科学地预测未来一定时间内档案事业发展前景和发展趋势的基础上，提供具有超前性、导向性的指标。
３、合理性与可操作性并重原则
任何一个指标体系的建立都不是凭空想象的，档案事业建设指标体系也不能有悖档案事业建设的成熟理论，不能脱离档案事业建设的客观实际。设置的指标要有相对明确、易于理解的含义，指标数值的计算或指标的定性估价应尽可能有可靠的数据来源，具体实施时应便于操作。合理性和可操作性均强的指标才有可能真正具有实用价值。
三、档案事业建设指标体系的构成
根据全面性与代表性相结合、现实性与前瞻性兼顾、合理性与可操作性并重的原则，在对档案事业建设进行全面研究、深入分析的基础上，我们认为档案资源、档案馆建设、档案室建设、档案利用、档案工作社会化、档案信息化、档案法制化、档案科技和档案教育，应是构成档案事业建设必不可少的主要方面，并以此设置了９大指标类。通过对这９大指标类所包含内容的研究、分析和取舍，分别为每个指标类设置了相应的指标，共设置了３５项指标。这９大指标类３５项指标互相联系、互相补充，构成了中国档案事业建设的指标体系。
档案事业建设指标体系的内容见下页表《中国档案事业建设指标体系》。
以上９大指标类３５项指标，都是中国档案事业建设指标体系的有机组成部分，应当根据各个指标在档案事业建设中的地位和影响，将其列入不同层次的政府国民经济和社会发展计划。政府国民经济和社会发展计划包括三个层次，第一个层次为由政府组织制定、人民代表大会审议批准的行政区域国民经济和社会发展的总体规划（或计划、计划纲要），第二个层次为由有关专业主管部门与政府计划部门共同组织制定、政府批准发布的行政区域重点专项规划，第三个层次为由有关专业主管部门与政府计划部门共同发布的行政区域行业规划、地区规划。建议将国家档案资源总量／年增长率、档案利用率、档案馆数、档案馆建筑面积指标列入总体规划，作为政府国民经济和社会发展综合性指标；某些重点指标列入专项规划或行业规划；所有指标可由政府计划部门与档案行政管理部门共同发布的档案事业发展行业规划采用。
四、关于十个重要指标
１、国家档案资源总量
档案资源是指档案的来源和实际的存量。国家档案资源是与传统所说的“国家全部档案”含义有很大不同的一个概念。所谓“国家全部档案”，又称“国家档案全宗”，是指归国家所有的、由国家统一管理的档案总和，它的实质是指档案的所有权问题，因此可将“国家全部档案”简单理解为“属于国家所有的全部档案”。国家档案资源是指国家和社会的一切档案的总和。它既包括属于国家所有的档案，又包括非国家所有的档案，如属于集体所有的档案、属于个人所有的档案等。我们认为，“国家全部档案”的含义具有限定性。随着我国改革开放和现代化建设的加速推进，非国家所有的档案的数量将快速增长，因而选用了“国家档案资源”这一内涵更为丰富的概念。国家档案资源总量指标的设置，有利于引导社会各方面对自身形成的档案注意加强收集积累、实施有效管理，便于各级政府档案行政管理部门对国家档案资源实施监管。
在指标体系中，国家档案资源总量是指某一行政区域内（包括驻外机构）属于国家所有的档案、属于集体所有的档案、属于个人所有的档案以及其他档案资源数量的总和。档案的载体形态不同，使用的计量单位也不相同。纸质档案传统上按“卷”计算数量，或用其上架排列长度反映数量。随着档案行业标准《归档文件整理规则》（ＤＡ／Ｔ２２－２０００）的推行，越来越多的单位将按“件”计算纸质档案的数量。“卷”、“米”、“件”等作为计量单位通常在不同的场合、不同的范围使用，本项目为方便计算指标体系中有关指标的数值起见，采用“页”、“件”来计量纸质档案数量。声像档案、电子档案等其他载体档案使用目前通用的“张”、“盘”等计量单位。
另外，为了更准确地掌握国家档案资源的总数量，建议对目前的《全国档案事业统计年报制度》进行必要的调整。
２、档案馆建筑面积
通过对我国建国以来各个不同时期档案馆建设的分析，对比发达国家档案馆的建设，我们认为自新世纪开始我国档案馆建设正在经历由传统档案馆建设阶段向现代新型档案馆建设阶段的转变，即我们认为，现代新型档案馆应具备“两个基地、一个中心”的基本功能，符合面向社会、选址得当，功能齐全、结构合理，设计科学、建筑规范的要求。面向社会、选址得当，是指新建档案馆在馆址的选择上应考虑是否能面向大众，便于向社会公众开放，同时考虑环境安全。功能齐全、结构合理，是指对档案保管基地、爱国主义教育基地、档案信息服务中心三项基本功能统筹安排，既要有保管党和国家重要档案的库房，又要有进行爱国主义教育的基地、提供档案信息服务的用房；三项基本功能用房的楼层安排要适当，面积分配要合理。一般来说，档案保管基地的面积，要根据现有馆藏档案资料数量和未来２０至５０年应接收、征集进馆的档案资料数量来决定；爱国主义教育基地的面积，包括举办各种永久性展览、临时性展览的场所、学术活动场所和读者公共活动区域；档案信息服务中心的面积，应包括读者接待服务、读者检索服务、读者平面阅览和多媒体阅览场所，还应当充分考虑档案馆服务区域人口数量，为光顾档案馆的所有读者提供从阅览到适宜的文化饮食消费、其他休闲活动等系列服务的读者活动空间；除此之外，还应有实现上述功能要求的辅助用房，主要包括工作人员办公用房、专用和临时休息场所以及各种档案技术、装备用房。设计科学、建筑规范，是指档案馆设计上既要考虑档案保管基地的特殊要求，也要考虑爱国主义教育基地、档案信息服务中心向社会开放的环境和风格的特点，还应当体现当地的建筑特色，在建筑施工中要遵守《档案馆建筑设计规范》（ＪＧＪ２５－２０００）国家行业标准。
３、档案馆、档案室管理成本
档案馆、室管理成本，即指档案馆、室管理馆藏档案资料的直接成本，不包括档案馆的基本建设投资。这两个指标是档案事业建设的重要发展指标，也是衡量政府、单位对档案事业建设重视程度的重要指标。长期以来，一些地区和部门未能依法解决好档案事业建设的经费投入问题，主要原因之一就是对档案资料管理和档案事业管理的成本缺乏必要的分析、研究，成本观念不强。我们认为，对档案事业进行投入，档案机构管理成本是基本依据。各级各类档案馆，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案室是直接对档案实施管理行为的机构，其管理档案资料的直接成本主要包括：１、档案保管保护费用。即直接用于最低限度维护档案安全、最大限度延长档案寿命的费用。含购置档案装具费用，购买卷皮、卷盒、卷内目录等费用，购置档案“八防”用品、设施设备费用，保护与抢救档案费用等。２、业务建设费用。即指用于档案收集（接收、征集）、整理、鉴定、统计、提供利用等工作的费用。３、直接避灾成本。即指为确保重要档案安全而进行档案缩微、备份等的直接费用。４、管理人员的费用。即指按档案馆（档案室）的编制人数划拨的全年工资总额、人员教育培训费用等。５、其他费用。管理成本的提高同馆（室）藏档案数量的增加、档案载体形态和档案工作技术手段的变化、档案工作领域的拓展等因素密切相关，因此，对档案事业的经费投入，还应充分考虑这些因素。
档案馆、档案室可按上述思路，计算出当年的全部直接管理成本，进而结合馆藏、室藏档案资料数量，计算出每年每页（件、张、盘等）档案分摊的管理成本。政府、单位可以此为参照，合理安排发展档案事业的经费、档案工作经费，并分别列入同级财政预算科目、单位预算。
４、档案利用率
档案利用包括档案馆的档案利用和档案室的档案利用。档案利用率，是指当年被提供利用的馆、室藏档案数量占当年馆、室藏档案总数量的比例，其中“当年被提供利用的馆、室藏档案数量”包括重复利用量。
举例来说，假如某一件档案某一年度被提供利用１０次，就按１０件次计算，而不是按１件计算。作这样的考虑，是因为档案的重复利用率高基本能说明利用效果好，同时，也为了在实践中更易于操作。
由于档案利用工作是一项经常性的工作，档案利用率是作为一个监测性的指标而设置的。在实际工作中，有些档案因为保密而需要严格控制利用对象和范围，甚至不允许提供利用，有些因为现实意义小而几乎无人利用，这对档案利用率有一定的影响。有时还会出现从档案馆、档案室调出多件档案而利用者未发现任何满意的内容等情况，档案利用的效果如何也就不得而知。因此，档案利用率的高低并不一定反映一个档案馆、一个单位的档案室或一个地区的档案工作地位的高低，也不一定反映档案提供利用的效果，它反映的是档案利用工作的大致状况。对我们监测、评价档案利用工作来说，“档案利用率”这一指标还是不可缺少的。
５、领导决策对档案的依存度
领导决策对档案的依存度，是指各级各单位领导成员或领导集体决策和处理重大问题依赖档案的程度。它可以通过如下公式计算的数值来衡量：领导决策对档案的依存度＝（当年领导利用档案决策的项数÷当年领导决策总项数）×１００％。当年领导利用档案决策的项数，是指当年领导成员或领导集体利用档案作出决策和处理重大问题的项数。凡利用了档案的，不论利用档案的数量多少都计为“１”；没有利用档案的，计为“０”。领导决策对档案的依存度数值越大，反映领导决策对档案的依存度越高；在数值大致相同的情况下，利用档案的数量越多，就可以认为档案对领导决策和处理重大问题的影响力越大、贡献率越高。一般情况下，决策层次高，对档案的依存度高。各级各单位领导成员或领导集体决策和处理重大问题的总项数及利用档案决策的项数，可通过统计的方法掌握。
６、每百户居民家庭建档数
中华民族有着悠久的历史和灿烂的文化，包括源远流长的家族史和丰富多彩的民间文化。家庭是社会的细胞，蕴藏着很多反映家庭历史和文化的档案资源，家庭档案管理是社会发展水平和文明程度达到一定阶段的必然产物。
每百户居民家庭建档数，是指某一行政区域内平均每百户居民家庭中已建档的居民家庭数。它是反映档案工作社会化程度的一项指标。我们认为目前符合如下条件的家庭就可以认定是已建档的家庭：反映家庭财产和收支情况的材料、家庭成员工作及其他主要活动经历的材料、家庭及其成员的各类证件等凭证性材料、家庭声像材料等重要档案材料基本收集齐全；档案经过了简单分类并初步整理归类，有简便的档案分类目录，排放有序；档案集中保存在适宜的空间，查找比较方便。考虑到各地经济和社会发展水平不一，本项目提供的只是评价家庭建档的基本标准。各地在引导城乡居民家庭开展建档工作时，可根据实际情况对不同的家庭如社会名人、个体工商户等适当提高要求，使其发挥典型示范和辐射带动作用。
７、档案数据库数据量
档案数据库的数量和服务水平在一定意义上反映了档案信息化建设水平。在计算机网络系统中，档案信息是以虚拟形式存在数据库内，以数据形式记录，又以数据形式传递，还以数据形式存储。同时，为了保证虚拟的档案信息在利用中得以准确恢复并易懂，还要建立描述其形成背景的背景信息、反映其技术数据的元数据等基础数据。因此，决定档案数据库服务水平的主要因素首推数据量。在档案信息化建设的四个指标中，档案数据库数据量是十分重要的指标。
档案数据库数据量，是指档案数据库中的数据含量。决定数据含量的，首先是数据库容量，其次是数据录入工作开展情况。数据主要有格式化数据、正文数据、时态数据、图形数据、图像数据、声音数据等类型。数据库中的数据，有的直接由计算机生成，有的需要通过计算机录入（通常称之为数据录入）。录入的数据越多，数据库的数据含量就越大。我们认为，我国档案资源丰富，档案数据库应当涵盖其中为数众多的可公开的珍贵、重要档案，实现档案资源共享。为此，档案部门应当制定详细的计划，确定每年录入档案数据的数量，把数据录入作为一项常规性的工作来安排。只有增加档案数据库数据量，才能进一步发挥档案信息化基础设施的功能，提高档案信息服务水平，带动档案信息化建设的全面开展。
８、档案法律法规普及率
在本指标体系中，档案法律法规普及率主要指某一行政区域内知晓档案法律法规、领会档案法律法规主要精神的公民占该区全体公民的比例。“知晓档案法律法规、领会档案法律法规主要精神”是指公民知道《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、当地地方性档案法规的名称和主要条文，明确法律法规规定的公民在档案方面的权利和义务，这是对公民的基本要求。我们认为对公民的要求应当是动态的，随着国家法制宣传教育活动的深入开展、公民受教育程度的普遍提高，公民对档案法律法规的认知程度也必须相应提高。在当前形势下，为了提高档案法律法规普及的广度和深度，各级政府及其档案行政管理部门要加强教育、引导，基层单位和公民要积极参与，全社会要形成合力。具体评价档案普法工作时，该指标的数值可通过统计结合随机调查的方法取得。
９、档案科研成果转化率
档案科研成果转化率是反映档案科技工作产出的关键指标。当前我国档案科技工作中的一个突出问题就是档案科研成果应用不够、转化率低。科研成果不推广、不应用是一种巨大的浪费，这种状况必须尽快加以改变。对科研成果的转化应当有统一规划，各级档案管理部门科技管理机构在科研项目、课题立项阶段就应当对成果转化提出明确要求。要大力推广应用已有的档案科研成果，也要注意创新机制，借助社会力量，促进档案科研新成果的转化，提高档案科研成果转化率，发挥档案科技对档案事业发展的推动作用。
１０、每万人中接受档案专业知识教育的人数
这是反映公民接受档案教育程度的一个指标。“接受档案专业知识教育”，是指接受过包括职业高中教育、中等教育及其以上的国民档案专业学历教育，或者包括成人学历教育、岗位培训、继续教育、其他各种形式的短期业务培训等的在职档案教育。同各项事业建设一样，在档案事业建设中，人的素质是起决定性作用的因素。档案工作是一项专业性很强的工作，从事档案工作的人员应当接受专门的教育培训、掌握系统的档案专业知识才有可能胜任这项工作。档案工作又是一项社会性的工作，公民作为社会的成员，也有必要了解、掌握档案和档案工作的基本知识。提高公民接受档案教育程度，对档案事业建设具有特殊的意义。
最后需要说明的是，本研究旨在建立能够普遍采用的中国档案事业建设指标体系。为了便于普及，对所设指标数值的计算和测算过程没有具体表述。另外，对所列指标其中应该进行指标数值标准选择的，我们没有去做。比如，档案馆建筑面积，选定每万页（件）馆藏档案应配备多少平方米的馆库面积为宜？低限标准多少？高限标准多少？领导决策对档案的依存度评价满意值选择等等，由于目前所能搜索的数据不充分而难以去完成，有待条件具备时进一步研究。□
参考文献
1、国家档案局，《关于印发〈全国档案事业发展十年规划和“八五”计划纲要〉的通知》
2、国家档案局、中央档案馆，《关于印发〈全国档案事业发展“九五”计划〉的通知》
3、国家档案局、中央档案馆，《关于印发〈全国档案事业发展“十五”计划〉的通知》
4、安徽省计划委员会、安徽省档案局，《关于印发〈安徽省档案事业发展“九五”计划和２０１０年远景目标〉的通知》
5、安徽省发展计划委员会、安徽省档案局：《关于印发安徽省档案事业发展“十五”计划的通知》
6、周毅，试论档案工作的发展规律，《档案学通讯》２００２，（２）
7、郭嗣平，成绩显著 任重道远－－国家档案法制建设回顾与展望，《档案学通讯》，１９９９，（５）
8、霍振礼、李碧清，档案利用评价指标研究，《档案学通讯》，２００２，（２）
9、国家档案局编著，《电子文件归档与电子档案管理概论》，北京，中国档案出版社，１９９９年版
(倪政华摘自《中国档案》2003年第2期 作者严桂夫、李银标、程潜龙、胡华平、汪海峰）