一、问题的提出
中办发[2004]34号文件《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（以下简称《意见》）是我国信息资源开发利用工作发展史上的一个里程碑式的文件，它站在国家参与国际竞争的角度，从国家政策层面上首次明确了信息资源及其开发利用工作的战略地位，把理论的认识变成了国家的意志。正如《意见》所说：“信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，与能源、材料资源同等重要，在社会资源结构中具有不可替代的地位。”加强信息资源开发利用工作“是落实科学发展观，推动经济社会全面发展的重要途径，是增强我国综合国力和国际竞争力的必然选择”。为推动信息资源开发利用工作的健康发展，《意见》结合近年来我国信息资源开发利用工作中存在的问题，着重就今后加强信息资源开发利用工作的指导思想、主要原则、政务信息资源开发利用、完善信息资源开发利用工作的保障环境、促进信息资源市场繁荣与产业发展等作出了若干政策性规定。当前广大信息资源管理者的重要任务就是全面落实《意见》的精神，把这一纲领性文件转化为信息资源开发利用的行动，建立起长效开发利用信息资源的管理机制。
档案信息资源属国家信息资源的一部分，《意见》指出的信息资源开发利用工作中所存在的问题及今后开发利用信息资源的指导思想、主要原则和环境保障等，对档案信息资源开发利用工作是完全适用的。例如在档案信息资源开发利用工作中同样存在“开发不足、利用不够、效益不高，相对滞后于信息基础设施建设”、“公益性信息服务机制尚未理顺”、“信息安全保障体系不够健全”、“相关法律法规及标准化体系需要完善”等问题。档案工作者的当务之急是要结合档案信息资源开发利用的实际，全面落实《意见》提出的指导思想、主要原则和保障环境。从整体上看，信息资源管理可分为宏观管理、中观管理和微观管理。宏观管理是一种战略管理，是国家层面上由国家信息资源管理部门运用法律、行政、经济和技术手段进行的管理。微观管理是基层部门对信息资源的管理，它是国家信息资源管理的基石。中观管理是介于上述两者之间的一种管理，是针对本行业本地区信息资源的管理，具有承上启下的作用。站在国家信息资源管理角度看，《意见》是针对宏观管理而言的，档案信息资源管理属中观与微观层次的管理。回顾我国档案信息资源开发利用工作的历史与现状，目前之所以存在上述问题，究其原因可能是多方面的，其中既有微观管理层次的原因，也有中观管理的原因，但笔者认为主要是中观管理的问题，落实《意见》精神的重点是应重在建立长效开发利用档案信息资源的中观管理机制，即要从国家与省级档案行政管理部门层面上着手。
二、加强档案信息资源中观管理的重要性
档案信息资源系统是国家信息资源系统的一个子系统，加强对档案系统信息资源的中观管理，不仅有利于把档案信息资源开发利用工作纳入国家信息资源开发利用工作的总体战略，使本系统的信息化工作与国家信息化建设同步发展，而且能自上而下有计划、有组织地整合档案信息资源，统筹协调本系统的信息活动，有效解决工作中存在的重大问题，从整体上不断提高档案信息资源开发利用水平。促进档案信息资源开发利用工作，关键在中观管理。笔者之所以有这一点认识，是对我国档案工作地特点及发展趋势认识的结果。
首先，从档案工作管理体制看。我国实行的是统一领导、分级管理的管理体制，强调国家档案行政管理部门对档案工作的“统筹规划，组织协调，统一制度，监督与指导”，集中统一管理的管理体制赋予了中观管理者领导与组织的职责。国家档案行政管理部门对档案工作管理在现实生活中既有成功的经验，也有决策不完善的教训，无一不体现了其重要作用。以档案信息资源建设为例，一是在档案收集上，国家档案局1983年颁布的《档案馆工作通则》与1986年颁布的《各级国家档案馆收集档案范围的规定》对综合档案馆进馆范围的判定，主体是现行机关档案与历史档案。长期以来各馆都忠实地执行了这些规定，目前综合馆馆藏状况与该规定大体相吻合，但从发展地观点看这一规定尚不够完善，在开发利用档案信息资源中已明显感到了结构单一、资源不足的弊端。另外，像口述历史档案的收集，因缺乏中观指导，长期以来一直提不到收集的议事日程。在国外，早在1890年就开始口述历史档案的收集，到目前仅美国杜鲁门总统图书馆已有500多个口述历史访谈。国外档案学家认为，档案学家应成为口述历史档案收集工作的参与者、后续处理者及传播者，兼具口述档案的保管人和创造者这两个角色。二是档案鉴定工作上，《档案法》第十五条规定：“鉴定档案保存价值的原则，保管期限的标准以及销毁档案的程序和办法，由国家档案行政管理部门制订。禁止擅自销毁档案。”这里所指的鉴定显然是指档案存毁鉴定，事实上涉及档案信息资源建设的鉴定有进馆鉴定、存毁鉴定、数字化鉴定、开放鉴定等。由于国家档案行政管理部门在政策层面上对档案鉴定关注面较窄，且现有规定缺乏可操作性，至今尚未形成有效的档案鉴定机制，已不可避免对档案信息资源建设造成了一定的影响。也正是由于缺少自上而下的推动，没有形成一套相应的运行机制，致使出现鉴定工作停滞不前、档案信息资源质量不高的现状。三是在档案开放上，国家档案行政管理部门虽然制定了《各级国家档案馆开放档案办法》（1991年），但对开放档案工作缺乏有力的监督指导，致使开放工作缓慢。据2001年统计，我国各级各类档案馆开放量为37866449卷，约占馆藏量179846012卷的21.1%。档案信息资源开发利用工作的基础，《意见》提出要“推动我国信息资源总量增加、质量提高、结构优化”，实现这一目标需要扩大档案工作者的努力，但根据我国对档案工作管理体制的规定，更需要国家与省级档案行政管理部门在进馆范围、档案鉴定、档案开放等方面在政策、法规层面上予以强有力地推动，否则难以形成长效运行机制。当前深化档案信息资源开发利用工作，最需要的是政策层面上的调整与指导。
其次，从档案信息化建设看。档案信息化是档案工作的发展趋势，但档案信息化是一项系统工程，为实现档案信息资源共享要研究这一信息系统的整体性、关联性、层次性、动态性。档案信息资源管理系统与国家信息资源系统、电子政务信息系统间，以及不同层次档案信息系统间有一个动态协调的问题。这些问题不是靠微观管理所能解决的，需要中观管理发挥应有的作用。我国的档案信息化建设已进行多年，但总体效果并不理想，突出的问题是重复建设、应用滞后，究其原因主要是各档案馆、各单位档案部门在信息化建设中基本上是各自为政，缺乏中观的规划与协调。2002年7月国家信息化领导小组第二次会议曾指出，推进国家信息化“必须坚持统筹规划、资源共享、应用主导、面向市场、安全可靠、务求实效的方针”，在实施规划中“要加强统筹协调、明确分工、准确定位、互相配合，不能各行其是”。这一精神对档案部门是非常适用的，遗憾的是目前档案信息化建设最缺乏的正是规划。即使有所规划，但显得过于宏观，尚不能在全国档案系统内解决“统筹协调、明确分工、准确定位、互相配合”的问题。正如2002年3月国家档案局原副局长刘国能在老档案工作者座谈会上所说：“信息化建设是一个很复杂的系统工程，绝非轻而易举。它涉及到包括计算机硬件、网络、信息输出、获取、处理，信息安全以及微电子等多个技术问题，需要资金，需要人才，在运行模式上也需要探索一条符合我国国情和档案工作实际情况的路子，还有许多协调工作要做”。
第三，从档案信息资源开发利用保障环境看。《意见》围绕保障环境提出了八个方面的问题：组织协调与统筹规划、资金投入、法律法规体系建设、标准化工作、关键技术研发、营造公众利用信息资源环境、信息安全保障、宣传与人才培养。就档案系统而言，没有这些相应的保障机制，也是难以形成长效开发利用档案信息资源目的的，而这些问题的解决既需要微观管理层次的努力，但从行业角度看更需要中观管理层次的规划与协调，其中尤其是在理顺档案信息资源管理体制、档案信息法律法规体系建设、档案信息管理标准化、档案信息系统关键技术的研发。当前档案信息资源开发利用工作已不局限于一馆一室的范围，而是在微观与宏观层面上同时展开的，社会化的服务急需创造环境保障，由单一行政管理转向法律、经济、行政与技术手段的综合管理，建立健全信息化标准与档案信息法律法规体系，档案信息资源中观管理者有责任，也只有它才能担当这一重任。
《意见》指出，信息资源开发利用工作的总体任务之一是“增强公益性信息服务能力，拓宽服务范围；完善法律法规体系，推动我国信息资源总量增加、质量提高、结构优化，提升全社会信息资源开发利用水平，提高信息化建设的综合效益。”联系档案信息资源开发利用工作，不也正是档案系统的整体任务？欲完成这一任务，不能靠自发去实现，需要有中观管理者的强有力领导。
三、加强档案信息资源开发利用工作中观管理的主要原则
档案信息资源中观管理的对象是信息资源与信息活动；管理的目的是推动档案信息资源积累、质量提高，实现信息的价值与效用；管理的手段是法律、行政、经济与技术手段；管理的原则是“统筹规划”、“需求向导”、“创新开放”、“确保安全”。下面试就《意见》中提出的加强信息资源开发利用工作四项主要原则，结合档案信息资源中观管理谈谈个人的认识。
（一）统筹协调。《意见》围绕统筹管理提出了需要正确处理四个关系，即“正确处理加快发展与保障安全、公开信息与保守秘密、开发利用与规范管理、重点突破与全面推进的关系”。这四个关系对档案信息资源中观管理是完全适用的，是长效开发利用档案信息资源的保障。中观管理者应“综合运用不同机制与措施，因地制宜、分类指导、分步前进，促进不同领域、不同区域信息资源开发利用工作协调发展。”在档案信息资源开发利用中档案行政部门的确有许多工作需要进行统筹协调，例如档案开放与档案保密、档案信息化建设与信息资源安全、档案信息资源开发利用与档案信息资源整体开发或整体推进信息化建设等。以档案信息资源开发利用与规范管理为例，目前存在的不协调现象有：①在没有切实可行的信息化规划的情况下，盲目建设现象较普遍。②一味强调开发利用或信息化建设，忽视信息化基础工作，急于求成心理较重。③数字档案馆建设一哄而起，大有遍地开花之势。④追求信息化建设中，忽视库藏资源结构的调整，对经济、社会方面的档案信息资源建设重视不够等。我国地域辽阔，各地区经济发展不平衡，各地档案工作水平差别很大，考虑到档案信息化建设是个高投入、长期的过程，需要国家或省级档案行政管理部门运用不同的机制要“因地制宜、分类指导、分步推进”地予以统筹协调，有计划、有目的地加以推进，以尽量减少盲目和无效劳动。
（二）需求导向。《意见》指出信息资源开发利用工作要“紧密结合国民经济和社会发展需求，结合人民群众日益增长的物质文化需求，重视解决实际问题，以利用促开发，实现社会效益与经济效益的统一”。档案部门对应坚持需求为导向的认识，应该说是明确的，也取得了一定成就，例如目前开展的现行文件查阅服务，就取得了良好的效果，据2004年2月6日《中国档案报》载文：目前在全国3121个国家综合档案馆中，有1809个开展了该项工作。但档案利用中存在的老大难问题始终没有得到有效的解决：档案利用的社会效益与经济效益不明显，利用工作的社会影响较小的局面没有得到根本的扭转，在社会上形不成规模效应。其成因是多种因素造成的，但与中观管理的组织不力也有一定的关系。目前各地档案部门在开发利用上大都单兵作战、各自为阵，缺乏有组织、有计划进行的规模行动。鉴于档案信息资源存放分散，客观上缺乏强有力的中观协调机制，致使开发利用一直停留在小打小闹的水平。针对这一状况，有的档案部门试图改变这一状况，例如上海档案局为克服馆藏的局限，组织西藏、北京、辽宁等馆的档案珍品来上海展出，收到了较好的效果，但这毕竟只是个别事件，受经济能力所限并不是每馆都能力所及的。建议由国家档案行政管理部门出面组织，或与博物馆、图书馆联手，集中资源优势，每年能结合国内重大活动，重大事件组织几次重大活动，例如大型档案巡展、重要档案编研，以期产生规模效应，使分散的、有限的资源能更好地满足人民群众日益增长的物质文化需求。
（三）创新开放。档案信息资源开发利用工作的中观管理应坚持《意见》提出的“观念创新、制度创新、管理创新和技术创新”，以创新、开放的思维加强档案信息资源的开发利用工作。这诸方面的创新不仅是针对微观管理的，中观管理的创新更为重要，因为中观管理者是档案法规、政策、标准、制度的制订者，其影响往往是全局性的，而恰在这一点上目前的工作还比较薄弱。以制度创新为例，站在社会发展的角度看，由于受社会经济发展的制约，我们现有的档案管理制度大都是在计划经济体制下形成的，其不足之处，一是行政管理的色彩较浓，法律法规的作用较弱；二是在制度层面上重档案管理，轻开发利用；三是在资源建设上重机关文件，轻经济、社会信息的收集。随社会发展档案管理制度也应作相适应变革，但实际情况却是修订工作显得过于缓慢。例如早在1992年就把《科学技术档案工作条例》、《档案馆工作通则》等列入了国家档案行政管理部门近期需修订的档案行政法规，但十多年的今天却仍不出台。再如档案保管期限的问题，档案保管期限划分过粗、缺乏可操作性及保管期限表单一的问题档案界早有反映，人们普遍认为机关不分级别、类型，统一用一张机关文件保管期限表难以真实反映档案的价值，科技文件保管期限划分不考虑实物寿命，不切合实际地袭用永、长、短期限的划分，已在一定程度上阻碍了档案工作的发展，迫切需要进行制度创新，但今天却不见实质性的创新举措。在观念、制度、管理、技术创新上有许多问题值得中观管理者去做，建议在广泛调研的基础上能加快观念转变，提高创新的广度、深度与效率。
（四）确保安全。档案实体与信息的安全管理包括法律、经济、行政与技术管理，具体涉及内容较多，例如建立健全档案开放审查制度，宣传与执行国家有关档案信息安全保障方针政策，提倡树立信息道德规范，划分档案信息等级保护制度，引进信息技术的安全管理，利用中对档案原件的保护，档案存贮条件的改善等。在强调档案信息化利用时要注意档案信息安全，在突出档案利用时应注意档案实体的安全。档案不仅是一种信息的载体，更是一种社会记忆，档案安全除具有一般信息安全的共性外，还有其特殊的含义。
建国以来国家与省级档案行政管理部门为我国档案事业的建立与发展做了大量的工作，其最大历史贡献是在计划经济体制下建立了一套与之相适应的档案事业体系，为发展我国的档案事业奠定了良好的基础。在我国社会步入市场经济体制与信息化建设的进程中，在举国加强信息资源开发利用工作的背景下，档案信息资源开发利用工作面临有一系列新问题；传统档案管理制度需要修订，档案信息资源管理手段需要由单一的行政管理转向综合法律、经济、行政、技术手段管理，档案信息资源开发利用工作需要相应的环境保障，地方档案信息资源融入本地信息网络的同时尚需在更广泛范围内实现共享等。面对这一新形势、新任务，急需加强档案信息资源的中观管理，采取有效措施解决面临的新问题，以不断提高档案信息资源开发利用工作的整体水平。
(宗培岭)