南京市档案整理和数字化加工服务外包的实践与思考

在国家促进服务外包产业发展，推动政府服务外包的政策背景下，政府部门拓宽购买服务领域，将后勤性服务和行政工作相关的技术服务承包给有资质的社会组织和专业服务企业，从而促进政府职能转变，建立政府与市场高效互动的新机制。南京市档案局自２０１０ 年起在全市实行档案整理服务外包，其本质是将原先由各级档案馆和机关档案室内部承担的档案整理工作从行政和业务工作中剥离，转而将更多精力投入各门类档案的收集与信息化建设中，解决政府资源限制和提供公共服务效能的矛盾冲突。这是在保证档案信息安全的基础上，在档案行政管理部门监管下对档案馆(室) 与服务外包企业合作模式的探索和尝试。通过面向社会招标，将档案整理和数字化加工交由专业企业来完成，充分调动企业作为市场主体的能动性，利用社会资源缓解从机关档案室到国家综合档案馆的基础工作压力。就目前取得的成效来看，这项业务发展迅速，基本达到预期的目标，但是尚局限于档案整理工作流程的服务外包，受政府政策的影响和制约较大。

“十二五” 期间，南京市区域内的档案整理服务外包工作总体可分为两类: 一类是综合档案馆现有馆藏档案的整理和数字化，另一类是机关档案室馆藏档案和到期待移交档案的整理和数字化。对于综合档案馆馆藏档案的整理，由档案馆通过政府采购平台向社会公开招标，并为中标企业提供必要的场地设施和数据存储设备，对加工现场、档案实体与信息安全进行直接监督。企业提供人力资源和部分加工设备，档案整理完毕经验收合格后入库，目录数据和数字化加工成果从档案馆配备的服务器直接转入档案馆数据中心平台，这样可以最大限度地优化流程，提高效率。仅２０１５ 年市档案馆完成馆藏档案数字化扫描５４０ 万余画幅，馆藏档案数字化率达３３ ９％，各区档案馆、市城建档案馆等全年完成档案数字化扫描共计１６１０ ７ 万余画幅。对于机关档案室的档案整理服务外包，由档案行政管理部门和各机关共同监管。近３ 年里，南京市档案局通过编制接收计划的方式，每年向社会公布当年应向档案馆移交到期档案的单位名单，相关单位根据该计划编制预算，自主招标选择服务外包企业。根据国家有关档案服务外包的安全管理规范，各机关提供加工场地并做好项目管理和成果验收，市档案局则通过现场评估、抽查抽检等方式配合机关加强档案安全监管。５ 年来，南京市档案馆共接收市级各单位的文书和专业档案６５８４３８ 卷又１２３５３３ 件，照片１３４４５ 张，实物４５２２ 件，印章２６３枚，光盘１７１ 张，档案的数字化副本４９９４２１４ 个画幅，馆藏总量较２０１０ 年年末大幅增加６０％以上，其中涉及的整理和数字化加工基本上由服务外包企业完成。显然，取得这样的成果仅凭档案馆和档案室自身现有的力量是难以实现的。

为了规范和促进档案整理服务外包行业的发展，南京市档案局采取了一系列措施。首先，市档案局在全市推行档案服务外包企业备案制度，定期对备案企业进行执法检查和调研，就其技术能力和信息安全管理水平进行评估，充分掌握行业现状和发展动态。其次，针对行业内中小企业多、中高级专业人才少的特点，市档案馆编制了接收档案质量标准，从档案实体整理、数据著录和数字化副本的组织等３ 个方面作出尽可能明确的规定，形成流程稳定、重点突出、易于执行的技术标准。第三，加强对企业从业者特别是项目经理层级人员的业务培训，有针对性地提供档案法规政策、国家行业标准、档案整理业务技术等课程，提高其承接项目和管理的能力。

自２０１４ 年起，南京市档案馆在试点基础上全面推行进馆档案实体和数字化副本双套制接收。档案数字化扫描采取彩色模式，扫描分辨率为２００ＤＰＩ，生成的原始文件以单页ＴＩＦＦ 格式按档号分文件夹存储。对于重大活动、重大事件档案的管理，明确其责任单位应在计划中留出充分的经费用以保障档案的整理和移交。以２０１４ 年南京青奥会的档案工作为例，经市档案局与青奥组委会协商，首次通过招标的方式引入档案服务外包企业，在８ 月赛事结束后进场，根据市档案馆编制的青奥会档案接收质量要求着手进行整理。随着青奥组委会机构逐步收缩，各部门、各场馆的文件和实物、照片、音视频档案等分批向组委会留守机构集中，外包企业分批进行整理和数字化加工，期间的业务指导和后期的验收完全由市档案馆组织力量完成，避免了过去因为重大活动结束后组织解体造成扫尾工作无人过问、档案散失及整理不当而造成的损失。南京市对于重大活动档案的介入和后期处置方式，受到国际奥委会的肯定，认为地方政府档案管理部门及早介入，共同推动知识管理工作的开展，不仅为南京，也为以后的青奥组委会留下可借鉴和珍贵的遗产。

受益于档案服务外包行业的发展，机关档案室得以将多年来累积的实体档案根据信息化的要求规范整理，而数字化副本的生成为机关档案信息化和数字档案室建设打牢了基础，档案查阅利用方式随之发生根本性的变化。对于推动机关转变档案工作的传统观念和专兼职档案员的减负作用尤其明显，从埋头于纸笔间到关注档案信息管理，机关档案室的转型势在必行。伴随着数字档案室建设加速，档案行政管理部门也将对档案员的培训更多地转向档案法规和档案信息化理论方面，帮助他们更好地应对数字档案室环境下档案工作的转型升级。

从服务外包企业的角度来看，档案整理和数字化加工作为一项基础工作，是档案形成单位在档案管理和行政管理中耗时耗力又枯燥重复的业务。特别是一些单位的业务档案和专门档案，数量庞大，案卷结构固定，更适合以流水线的方式外包，因而市场需求旺盛，行业整体正处于上升阶段。在今后相当长的一段时期内都是服务外包企业相对稳定的盈利点，加之进入的技术门槛较低，因此几年来吸引众多企业投入该行业中。截至２０１６ 年６ 月，已有２４家档案服务外包企业在南京市档案局登记备案，其中本地企业１８ 家，２４ 家企业中于２０１５ 年后登记的有１３ 家。一家企业可以同时接受多家单位的整理外包业务，通过项目管理来合理地配置各种要素，实现流水作业，最大限度地发挥人力和设备效益，这是以往档案馆(室) 直接从事整理工作所不能比拟的。

南京市区域面积较大，各级国家综合档案馆和各机关单位驻地分散，长期以来，档案基础工作前期业务指导的标准基本稳定且加工量庞大，故而因地制宜采取了相对分散的档案整理和数字化加工服务外包模式，明显有别于省内其他城市，实践效果总体令人满意。但是这一模式发展尚不成熟，也面临着不少新的矛盾和问题:

第一，目前南京市尚未建立针对档案服务外包企业的专业化评估体系和监管机制，对于备案企业的监管主要通过档案行政管理部门例行检查的方式，对档案馆(室) 每年新生成的大量档案和数据，仅能以抽查的方式予以审核，特别是机关档案室层面管理力量薄弱，而服务外包公司鱼龙混杂，项目中偷工减料、企图蒙混过关的事情时有发生。如整理过程中不按规定做好档案的前处理、扫描中以ＪＰＧ 格式转化ＴＩＦＦ 格式后提交、一些难以处理的画幅以重复画面滥竽充数等，这些对今后的管理和利用埋下严重的隐患。

第二，政府和档案行政管理部门的政策、规范制定滞后于市场需求，缺乏行业激励机制，在企业根据自身发展需要不断拓展业务领域的过程中，不能及时有效地引导和推动行业升级。随着近年来省、市档案局对数字档案室工作的重视与推动，一些服务外包企业涉足档案工作的前端环节，推出各自的数字档案室方案，但是政府机关的ＯＡ 系统并没有很好地考虑与档案管理系统的衔接，现有的数字档案室系统很难与其深入的整合，在元数据提取和档案封装等问题上仍然存在不少困难，无法真正脱离传统档案室的业务流程。这对档案行政管理部门对全市档案信息化工作的评估及整体策略的调整也有负面的影响。

第三，目前档案整理外包工作在很大程度上仍是劳动密集型行业，进入门槛低，中小企业的技术储备和设备投入不足，从业人员的整体素质堪忧，同业竞争较为激烈。在用工成本不断提高的背景下，企业基层员工流动频繁，不少企业大量雇佣临时和兼职人员，这些人多未接受基本的职业培训，没有职业资格证书，缺乏专业技能和信息安全意识，即使一些项目管理人员对市档案馆接收档案质量要求的理解和执行也不尽如人意，导致档案整理服务外包效率低下，造成恶性循环。

第四，在南京市现有的服务外包模式下，机关档案室面临着一些以往所不曾遇到的新问题。由于综合档案馆只对到期进馆档案的质量进行把关，档案室对不进馆的室藏档案整理和数字化加工成果的质量控制往往力不从心。同时，企业比较青睐大型加工项目，对于一些小型机关单位，由于每年文件生成数量较少，档案门类单一，很难吸引企业应标。

关于改进南京市档案整理和数字化加工服务外包工作的思考:

第一，以数字档案馆(室) 环境下档案工作流程和需求为基础对实体档案整理、数字化加工、检索工具编制的标准和规范进行改造，尽快推出本区域内数码照片、音视频档案、专业档案等近年来收集工作热点领域的接收标准，进一步提高档案整理和数字化加工标准化、科学化水平，努力通过技术手段加强对档案整理和数字化加工成果的检验，降低人工审核的工作强度。

第二，优化政府服务，加大对全市档案服务外包企业的扶持力度，实行“以奖代补”，在鼓励企业适度竞争、向规模发展的基础上，引导中小企业投入技术创新和转型升级，进一步将数字档案室建设与档案整理和数字化外包集成，提升企业的整体盈利能力。另外，要加强对服务外包项目完成质量和信息安全的跟踪监督，将其纳入企业诚信体系考核，促进行业健康发展。

第三，整合社会资源共同参与对企业的培训服务，推动高校与服务外包企业开展双向交流，做好对企业项目经理等中高端人员的业务培训，鼓励职业院校与社会培训机构开展档案岗位职业技能培训，从源头提高档案服务外包从业人员的技能水平。

第四，改进由各机关单位自行招标的做法，转向通过政府公共服务平台招标。探索按机关驻地分区域集中招标，有条件的地方可以选择合适的地点作为统一加工场地，既有利于企业统筹进度和流水作业，便于档案行政管理部门与机关档案室共同监管，又能解决中小机关档案室的招标难题。