当今世界已处于信息时代。信息社会中，信息不仅以几何级速度急增，呈现“信息爆炸”态势，而且，信息从来没有像今天这样显得如此重要，成为比物质或能源更具有意义的资源，以致于我们可以说，信息就是力量，一如培根所言“知识就是力量”。可是，谁是这个力量的最强大的控制者？是政府。政府驾驭行政管理这一公权，不仅在行政运行中可以轻易获得或生成政治、经济、科技、文化等几乎无所不包的大量信息，更重要的是，政府永远是社会中最权威、最重要的信息源，因为政府信息与国家权力和公民权利息息相关。由此，政府信息公开程度和公民获取政府信息的自由程度成为评价政府乃至政治民主化程度的重要考量。“信息民主是现代民主制度的重要组成部分。信息民主包括获得信息权、使用信息权、参与信息权。”1实现信息民主的前提和基础是政府信息公开。政府信息公开是法治社会和民主政治的重要标志，对规范政府行为、维护公民权利、推进民主建设和促进社会和谐具有十分重要的意义。
事实上，以获取政府信息为基础的信息公开制度于250年前已在瑞典诞生，二次大战以来，随着世界政治、经济和政府职能的发展变革，政府信息公开在世界范围内迅猛发展，遍布欧、美、亚、非等各洲许多国家，成为现代国家普遍重视的一项行政制度甚至是一项政治制度，并在现代行政发展中发挥着积极、重要的作用。
近年来，政府信息公开在我国的一些地方开始步入实践，并引起普遍关注，成为社会的热门话题和政治学界的重要课题。但是，我国的政府信息公开还刚刚起步，无论是实践还是制度建设尚不完备，亟待研究完善。本文试图通过考察和借鉴国外政府信息公开的经验，重点结合我国实践，着力分析我国政府信息公开的主要问题及其成因，在此基础上提出有关政策建议的一孔之见，为推进我国政府信息公开的良性发展尽绵薄之力。
一、政府信息公开是现代国家的共性趋向和现代行政发展的本质要求
政府信息公开同保密文化和制度紧密相联，是在政府保密文化的背景下发展起来的。2美国经济学家斯蒂格利茨指出：“应当为公众服务的所谓公仆却更愿意保守信息秘密”，“这样的保密观念不仅与民主的价值背道而驰，也损害了民主过程；这样的保密观念的预设前提是管理者与被管理者之间彼此不信任，同时又进一步加剧了彼此的不信任。”3政府信息公开是对政府保密文化和制度的突破。二次大战后，现代行政管理崛起，开放、服务和法治成为政府工作的普遍理念，政府信息公开日益成为现代行政发展的重要内涵，加速了在世界范围的普及和深化。因此，政府信息公开是世界政治、经济、文化和政府建设走向文明的产物。从世界范围的视角研究政府信息公开的走向及其促进行政现代化建设的作用，对推动我国进一步融入世界文明，发展和完善我国的政府信息公开，无疑具有重要意义。
（一）政府信息公开在现代国家的迅猛发展
政府信息公开始于18世纪中叶，经过两百多年的发展已经成为世界各国普遍接受的制度。
1、政府信息公开在欧洲的发展
北欧是世界上最早普遍建立政府信息公开制度的地区，而瑞典则领风气之先，是这一制度的发源地。早在1766年瑞典就制定了《出版自由法》，在“官方文件公开性”的相关章节中明确规定：“为了鼓励思想的自由交流和对公众的启蒙，每个国民都有享有查阅官方文件的自由”，依照这一规定，任何依法可为公众查阅的官方文件都应在文件的保存地点尽快和免费向有意查阅文件的人公开。4瑞典的《出版自由法》被公认为世界上第一部有关政府信息公开的法律制度。在瑞典，还有《表达自由法》、《保密法》和《政府宪章》中关于言论自由、信息自由的规定，与《出版自由法》共同构成政府信息公开的法律基础和实践保障。继瑞典之后，芬兰于1951年制定了《公文公开法》，规定了公众获得政府信息的一般权利；丹麦于1964年由议会通过了《当事人使用政府档案法》，1970年此法又修改为《公众利用政府行政档案文件法》，进一步增加了个人和组织可以使用的政府档案文件信息的数量；挪威于1971年制定了《信息自由法》，规定除法律禁止公开的信息，所有与行政案件有关的政府文件都应当公开，任何人都可要求获得政府文件。
在东欧，从20世纪80年代末到本世纪，政府信息公开取得了长足进展，东欧国家几乎同时建立了信息公开制度，成为“信息公开运动最有成效的地区之一”。51992年匈牙利制定《数据保护与公共利益数据公开法》，成为东欧第一个实施政府信息公开的国家；1994年斯洛文尼亚制定了《公共媒体法》；1998年至2000年，拉托维亚、捷克、保加利亚、爱沙尼亚、立陶宛、摩尔多瓦和斯洛伐克等七国分别制定了《信息自由法》。
法国是西欧最早实行政府信息公开的国家，于1978年制定了《自由获得行政文件法》，之后的1986年至1997年的十年间，奥地利、荷兰、比利时、爱尔兰等国先后制定的信息公开方面的法律。英国在政府信息公开方面的努力始于20世纪70年代，终于在2000年通过了《信息自由法》，虽然历经30年艰难坎坷，却是对英国“悠久”的保密文化传统的革命性胜利。
2、政府信息公开在美洲的发展
20世纪中叶开始，美国、加拿大、阿根廷、墨西歌等许多美洲国家相继颁布了政府信息公开法，其中，美国的政府信息公开制度的发展为世界提供了独特的经验。
美国是世界上政府信息公开制度比较发达，并对当代各国政府信息公开影响最大的国家。美国重视信息公开，用法律保护公民与企业不受限制地合法利用联邦政府的信息。美国宪法第一条修正案规定国会不得限制言论或出版的自由，这对美国的信息公开制度具有决定性作用，促进政府必须保持对信息和言论自由的足够重视。但是这一修正案也暴露出不足：由于尚未直接规定政府信息公开制度，因而政府是否公开其文件完全取决于其自由裁量权。1966年，美国制定《信息自由法》（也称《情报自由法》），彻底改变了信息公开制度。这部法律建立了公众有权向联邦政府机关索取任何材料的制度，政府有义务对公众的信息需求作出回应，如果政府机关拒绝公众的特定请求，必须说明理由，政府对信息需求的任何决定都可以被复议和司法审查。1974年制定的《隐私权法》是《信息自由法》的重要补充，规定任何人都可以查看联邦政府保存的有关自己的材料。1976年美国制定《阳光下的政府法》，要求合议制的政府机关的会议必须向公众公开。《阳关下的政府法》和《信息自由法》都是实施行政公开的法律，前者适用政府文件公开，后者适用行政机关的会议公开。61995年和1996年，美国又先后通过《削减公文法》以及《电子信息自由法修正案》和《信息自由法修正案》，以适应电子化条件下信息公开的新需要，要求政府机关以电子数据方式提供索引材料或机关指南，便利公众提出信息申请，同时进一步禁止政府机关对信息流通的限制。以《信息自由法》为核心的一系列法律的颁行，标志着完整意义上的政府信息公开制度已在美国确立并不断完善。
3、政府信息公开在非洲的发展
1996年的南非宪法要求在宪法实施后的三年内制定法律，确立获得信息的权利，这是南非建立信息公开制度的宪法基础。南非的信息公开法案的起草工作始于1994年，该法原名为《公开民主法案》，其内容包括信息公开、隐私保护、会议公开、信息公开的监督和实施机构等一揽子问题，后经内阁、议会修改，法案的内容集中于信息公开，议会要求对其他问题单独立法。2001年该法案经议会审查通过，更名为《信息公开促进法》。尼日利亚和加纳于1999年也分别制定了信息公开的法律制度。
4、信息公开在亚洲的发展
韩国是亚洲第一个实行政府信息公开的国家。韩国的政府信息公开制度是由下而上发展成熟的，清州（Cheong—ju）市议会于1991年制定了全国第一部地方的《信息公开条例》，到1997年6月，韩国有174个地方政府制定了信息公开法规。1994年韩国成立信息公开研究委员会，专门研究起草国家的《公共机构信息公开法》，该法于1996年由国会正式审议通过。韩国《公共机构信息公开法》的显著特点是适用对象广泛，不仅行政机关、宪法法院、司法机关、立法机关、中央选举委员会与其他公共机构，而且政府持股超过50%的企业和国家财政支持的学校、医院等都必须依法向公众公开信息。继韩国后，泰国于1997年制定了《官方信息法》，该法的显著特点是设立专司信息公开的“官方信息委员会”、“官方信息办公室”、“信息公开裁判所”等三个机构，为政府信息公开提供了组织机制保障。日本经历了政府信息公开与保密文化的冲突。公众希望通过获得政府信息监督政府和参与国家管理，而政府则期望控制信息以谋求行政便利。但是，政府信息公开已成世界趋势，政府不得不顺势而行。1979年，时任首相大平正方提出要认真研究信息公开问题；1983年，日本金山町制定了第一个地方信息公开条例，此后，很多地方政府纷纷效仿。1999年，国家层面的《信息公开法》经国会审议通过，于2004年4月正式实施，标志着政府信息公开制度在日本的确立。
政府信息公开发端于两百多年前的北欧小国瑞典，20世纪下半叶以来呈燎原之势迅速遍布全球。至本世纪初，已有50多个国家建立了政府信息公开制度。政府信息公开已经成为现代国家发展的共性趋向。
（二）政府信息公开是政治文明和行政现代化的本质要求
政府信息公开的基本特点是以权利为基础、以政府为对象。7在这里，政府信息公开所针对的权利主要是公民的知情权，这是一项重要的政治权利；政府信息公开所针对的对象主要是政府，是对政府履行义务的诉求。政府信息公开反映了现代政治建设和政府职能发展的本质要求，对于促进政治文明和行政现代化具有重要意义。
1、政府信息公开有利于推进民主政治建设
政治民主是现代政治文明的核心。近代意义上的政治民主思想源自于伊壁鸠鲁、卢梭提出的“社会契约论”和人民主权理论。该理论认为，人们最初自由、独立、平等地生活在自然状态中，由于私有制的产生，出现了不平等，为了保障个人的权利，人们才把自然权利交给社会，同时从社会得到保护。8据此，国家是根据人们订立的契约建立的，大家必须服从“公意”。公意即为最高权力，即主权，“主权属于享有人权的全体，政府只是实现人民意志的工具，是主权者的执行机关”。9“人民的意志是政府权力的基础”。10公共权利来源于公民的委托，其基本职能就是通过提供公共服务和公共产品来维护和增进公民的权利。人民主权理论是民主政治和现代政治文明发展的基石。而政府信息公开正是民主政治发展的需要。既然政府的权力来源于人民，那么，政府权力的运行就应当为公众所了解和监督，公众了解政府行为的重要途径和渠道就是政府信息公开。由此，政府信息公开反映出国家政治民主的程度，是发展民主政治的重要内容，是实现人民主权理念的重要途径和形式。
2、政府信息公开有利于提高公众参与政治
在传统的民主制度中，公众参与政治和国家事务的主要方式是选举，通过选举议会的组成人员的选举国家元首来实现参政。但选举后如何监督、评价政府的工作是民主管理国家的更重要的内容。政府信息公开顺应了这一要求，它使公众了解了行政权力的行使状况，为评价政府工作提供了信息支持；也使公众通过了解政府信息，更利于发表言论，提出有益的意见、建议，直接影响政府的决策。
3、政府信息公开有利于监督政府行为，遏制政府腐败
现代行政发展的重要标志之一，是国家权力的中心从议会转移到政府，并且在“能动法治主义”的影响下，行政机关的能动性大大加强了，突出表现是行政自由裁量权不断扩大。11此种情形下，对政府加大监督的力度，防止政府滥用自由裁量权日显重要。由此，现代行政的重要理念是行政行为的从属法律性和过程性。12而依法行政的重要内涵就是行政程序合法。为了有效监督和防止政府不滥用自由裁量权，现代行政法特别重视行政程序制度和信息公开制度，因为政府对行政全力的有效控制方式就是控制信息，这样可以更便利地行使行政自由裁量权，避免公众的监督。为了通过信息公开程序加强对政府的监督，美国早在1946年就制定了《联邦行政程序法》，规定了政府信息公开的程序和内容，1966年又专门制定了《信息自由法》。政府信息公开是有效监督政府的重要途径。
政府信息公开是建立健全惩治与预防腐败体系的重要内容。政府掌握公权和行政自由裁量权，这种权力一旦失去监督就极有可能滋生腐败。因此，各国都非常注重行政监督体系建设，特别是通过政府信息公开实施对政府的外部监督，取得了积极效果。英国公民宪章领导小组按地域设立了24个服务质量信息网络，由1000多名公共部门和私营部门的领导组成，每季度向社会公布一期《社会服务承诺信息》，免费赠阅。在日本，政府腐败的丑闻是促进建立政府信息公开制度的重要原因。日本地方常以公费消费接待国家和地方官员，招致公众普遍不满，并引发了一系列信息公开诉讼，由此促使47个都道府县向公众公开了公务接待及其费用情况。公开结果发现，在1993年，仅40个县的秘书处、财政处和东京办事处用于公款接待的费用达53亿日元。在压力下，1996年东京都宣布全面废除官官接待；各个地方也大幅削减了公款接待预算。“暗箱操作”是腐败的温床。推行政府信息公开，增加政府工作透明度，把政府行政权力置于公众的监督之下，有利于防止权力失控、决策失误和行为失范。13有了政府信息公开，虽然不能完全杜绝政府腐败，但无疑能减少这种腐败。
二、我国政府信息公开的现状和主要问题
我国自改革开放以来，随着社会主义民主法制建设的不断发展，政府信息公开在理论上、制度上和实践上都有所进展。加强政府信息公开已经成为发展社会主义民主，建立廉洁、勤政、高效政府，维护公民合法权利的必然要求。
（一）我国政府信息公开的现状
在我国，政府信息公开经历了从无到有、不断发展的演进过程。在计划经济时期，我国的信息流通因受严格限制而处于封闭状态，公民难有思想、言论和信息交流自由，老百姓获取政府信息的主要渠道，是由上而下逐级传达文件，并且很多文件信息因被严格设限而根本到不了基层群众手里。战时遗留下来的习惯使中国人关于信息传播和利用的理念扭曲了，“出现了将政治权利公开行使与保守国家机密对立起来的不正确认识”。14这一时期，无论是在国家法制还是公民认知上，政府信息公开和利用被严重忽视。
改革开放以来，国家强调发展社会主义民主，把公开作为保障公民实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的重要途径，政府信息公开问题便应运而生。20世纪80年代后期，一些地方和部门开展了“两公开一监督”工作（即公开办事程序、公开办事结果，加强群众监督）。15值得指出的是，对中国政府信息公开起催化作用的是村务公开。20世纪90年代后期一些地方自发实行村务公开，党的十五大报告充分肯定了这一做法，并要求“城乡基层政权机关和基层群众自治组织都要健全民主选举制度，实行政务公开和财务公开，让群众监督”，使村务公开和乡镇政务公开快速遍及全国各地。之后，国家机构部门性的政务公开运动也发展起来，如公安、税务、审判、立法机关相继推出了政务公开工作。
政务公开与此无关政府信息公开虽然在严格意义上有所不同——政务公开的内容为有关部门行政事物的事项，既有信息的公开也有行为的公开，但是信息公开是政务公开的核心内容，人们在宽泛的政务公开中更加关注具体的政府信息公开。1999年开始的政府上网工程以因特网这一高效的公开手段对政府信息公开起到了巨大的促进作用。我国加入WTO后，国际规则关于增加政府透明度的要求，使政府信息公开从政务公开中剥离出来。至2002年，以广州市颁布实施政府信息公开的政府规章为标志，完整意义上的政府信息公开在我国诞生了。
综观十多年的发展历程，我国政府信息公开取得的进展和成绩是喜人的：
第一、在认识方面，各级政府和全社会对政府信息公开的必要性形成了共识。长期来，掌握和利用政府信息仅仅是政府的特权，即便按法定要求为公民公开信息，也认为是一种“恩惠”，因为老百姓是被治理的对象；16不少政府机关及其工作人员将政府的透明度与权威性对立起来，认为公民掌握了政府信息，容易以此对抗行政机关、挑战行政权威。而近年来，这种观念已明显改变，不仅社会要求利用政府信息的呼声日益高涨，而且政府的开明度、开放度明显增强。建设透明政府，将信息公开作为政府的义务，让公民享有利用政府信息的权利，以了解、参与、监督政府工作，保障人民当家作主、民主管理国家，这已经成为政府和全社会的一种共识。这一深层的思想进步，既是我国政府信息公开发展的成果与体现，也是推动政府信息公开进一步走向深入的坚实基础。
第二、在研究方面，理论界对政府信息公开的深入探索富有成果，引导着政府信息公开的理性发展。政府信息公开的快速发展呼唤着理论研究和理论导向。我国很多理论工作者对政府信息公开高度关注、倾情研究，不少富有见地的研究成果和学术观点相继面世，见于各类专著和文章。值得称道的是，早在1999年中国社会科学院法学研究所开展的政府信息公开的课题研究工作。该课题组集中了国家有关立法、行政机关的领导和高等院校、科研机构的学术精英，从我国政府信息公开的实证研究、各国政府信息公开比较研究和发展政府信息公开的对策研究等不同视角，对政府信息公开进行了深入探索，在此基础上提出了政府信息公开法规的专家建议稿，为我国政府信息公开的规范化发展提供有力的理论依据和对策意见。
第三、在法制方面，我国重视信息公开法规建设，初步形成了政府信息公开的制度环境。改革开放以来，国家把公开作为加强民主法制建设的重要途径予以高度重视，并通过立法加以规范和保障。虽然我国目前尚未制定专门的政府信息公开法律制度，但信息公开的有关规定仍可散见于大量的法律法规之中。1979年以来，共有60多件法律涉及公开的规定，其中有关政府信息公开的有17件；有220多件行政法规规定了公开制度，其中有关部门政府信息公开的有67件。17这些制度既有涉及抽象行政行为的公开，也有规定具体行政行为的公开，还有关于行政机关履行职务过程中产生、收集、整理、贮存、清理、传输、发布和使用的信息的公开。如《档案法》涉及到了属于政府信息的档案的开放；《保守国家秘密法》规定了有关国家秘密的政府信息的定密、保密和解密（公开）的原则和方法；《统计法》规定了政府统计资料的管理和公开；《反不正当竞争法》则对涉及“商业秘密”的信息的保护和利用作出了规定，等等。这些法律规定及其实施中建立起来的规范、程序，在相关领域里构建了我国政府信息公开的框架，并在一定程度上形成局部的政府信息公开制度。
第四、在实践方面，政府信息公开在我国越来越多的城市已经实施，从理论探索迈入了具体实践。广州市于2002年10月以政府规章的形式颁布《广州市政府信息公开办法》，在全国率先迈出了在严格、明确制度规范下实施政府信息公开的重要一步。在上海，政府信息公开取得了丰硕的实践成果。2004年1月20日，上海市颁布《上海市政府信息公开规定》，在该规定自2004年5月1日正式实施后不到一年的时间里，全市政府机关主动公开的政府信息达106730条，其中大多为政策法规、规划计划、机关业务等方面的与百姓利益密切相关的内容，提供网上服务的信息占95．7%。18继广州、上海之后，仅2004年一年中，深圳、杭州、成都、重庆、武汉等都相继制定了政府信息公开的政府规章，通过地方立法推动和保障政府信息公开步入实践。各地政府信息公开的具体规定尽管有所不同，但其基本的原则和特点具有一致性：一是遵循“公开为原则，不公开为例外”的原则，加大政府信息向社会开放的力度；二是确立权利义务关系，政府是信息公开的义务人，公民和其他组织是权利人；三是凸现便民服务的理念，政府机关以多样化的信息公开渠道和形式，为公众查询利用政府信息提供便利。这些制度规定已经深入到政府信息公开的具体操作问题，支撑着政府信息公开的实践发展。目前，很多城市都在纷纷研究制定、实施本地的政府信息公开制度，我国的政府信息公开实践正快速向广度、深度发展。
（二）我国政府信息公开存在的主要问题
我国政府信息公开取得了长足进展，但是存在的问题也不容忽视，应当引起高度重视并认真研究解决。
1、发展不平衡，范围局限。在我国，政府信息公开主要集中在一些地方甚至一些经济社会发达的大城市，发展极不平衡，政府信息公开还不是一种国家制度，明显地局限在地方。由此，同是中国公民，利用政府信息的权利却有很大的差别。这就决定了我国政府信息公开在总体上的落后，也在一定程度上影响了国家民主政治的发展。
2、信息公开的内容狭窄。目前，政府机关主要依法公开信息，单行法律、法规、规章要求公开的才公开，没有要求公开的，政府机关均可不公开。此外，从目前实践看，各地政府信息公开制度限制公开的范围比较宽泛、模糊，政府机关对信息是否公开拥有很大的自由裁量权，这在客观上为政府机关限制信息公开甚至封锁信息提供了条件；政府机关公开的多是正面信息，对负面信息如对政府形象不利的信息极少公开；在有些政府机关，信息公开只是应景之举，名曰公开，实则形式；等等。这就必然影响政府信息的开放度，以致不少政府机关公开的信息远不能满足社会群众的需要。
3、信息公开手段单一、技术落后。目前，政府信息中，除主动公开的信息在公众计算机网上运行外，大量依申请公开的重要信息只能到所在机关利用，不同层级、不同地区的政府机关之间缺乏信息勾联，尚未建立共享的信息平台，在客观上造成信息割据的局面，政府信息不能异地查询，群众查询政府信息往往疲于奔命。
4、信息公开的权利缺少有效的救济途径。一些地方虽然规定了政府信息公开中的权利救济，但救济途径狭隘，还不能真正实现对信息利用权利的保护。根据各地规定，政府信息公开的救济途径仅限于行政复议，即：当事人对政府机关在信息公开中的不作为行为或作为不当可向其上级机关或监察机关提出复议要求，但却难以提起行政诉讼。因为我国《行政诉讼法》规定，当事人只能就侵犯其人身权和财产权的具体行政行为提起诉讼。而在我国，尚未对知情权（包括政府信息利用权）的属性进行法律界定和认可，知情权尚不属于人身权或财产权的范畴，因而，获取政府信息的权利属于不可诉的权利，不能获得司法救济。19这在政府信息公开中，既不利于对公民权利的保护，也不利于对政府责任的监督。
三、制约我国政府信息公开发展的主要瓶颈因素
在我国，政府信息公开有发展，但也存在问题。由于历史和现实的原因，我国政府信息公开快速发展中遇到的障碍正日益显现。
综合实际分析，制约我国政府信息公开发展的因素主要有以下几个方面：
（一）法律缺失
立法是政府信息公开发展的关键。不能说，没有信息公开的法律就不会有信息公开的实践；但是可以肯定地说，没有专门的法律保障，就不可能有规范的政府信息公开行为。我国政府信息公开实践中存在问题的根本原因就在于缺乏关于政府信息公开的统一、成熟的法律制度。从国家层面看，尽管不少法律法规都涉及到政府信息及其公开和管理，但都是零星的、局部的规定，缺乏系统性、操作性、依据性。虽然，《中华人民共和国政府信息公开条例》已经颁布，并于2008年5月1日实施，但在过去的很长时间内，我国政府信息公开方面的独法律、法规是严重缺失的；我国的《宪法》中也没有明确保障公民获取政府信息的条款和知情权的概念。从地方层面看，虽然一些地方政府制定实施了信息公开制度，但由于各地的认识、实践不同，同属信息公开行为，但制度规定的内容有很大的差异，更由于狭隘的地方视角所限，地方立法的质量很难都有保证。可见，以往很长时间中，我国的政府信息公开并不是在国家法律统一要求下政府必须履行的职责，而纯属地方政府的一种自主行为，是一种“自我公开”。由此，在我国，推动政府信息公开所依靠的不是法律，而是政府的“自觉”程度。但是，没有法律约束和保障的行为必然是一种失范的行为。正是因为法律制度的缺陷，所以政府信息公开在我国的发展极不平衡；也正是因为法律制度的缺陷，信息公开缺乏具体的操作细则，导致一些地方在政府信息公开中，信息披露的方式不规范，相应的监督机制、救济机制不健全，信息公开的内容范围、申请程序、答复时间、信息更新等更不明确，造成信息公开随意性大，在不少政府机关，信息公开成了临时的行政任务甚至是作秀的演出。
（二）保密文化
我国在新中国成立前，出于军事斗争的需要党和军队的活动高度民主强调保密；新中国成立后，长期的政治运动和“左”的思想影响，使保密观念得到延续甚至强化，这就使我们的党政机关、政府官员甚至普通百姓养成了保密习惯，无论对人还是对事，人们惯于以一种神秘的心态去观察，保密几乎成了我们国家的一种文化。
在制度层面上看，正是受到保密文化的影响，我国保密制度涉密过宽、定密过严的问题十分突出，对政府信息公开产生很大的制约作用。我国现行的保密制度----《保守国家机密法》----完全偏重于对国家机密的保护，因而并不关注机密的适度开放问题。《保密法》将国家秘密定为绝密、机密、秘密，但定密的规定十分原则和模糊。如规定：“绝密是最重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害；秘密是重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受严重的损害；秘密是一般的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害”。那么，什么是“最重要”、“重要”、“一般”和“特别严重”、“严重”呢？他们的区别是什么又如何掌握呢？这就决定了应当有一个具体可操作的统一的保密标准。但我国目前并无这一标准，因而使国家机关享有对秘密界定的较大的裁量权。而在国外，保密制度对秘密事项的界定严格而明确。瑞典《保密法》对涉及货架安全和外交事务秘密，财政、金融、货币秘密，公共经济利益秘密，私人经济利益秘密，动植物秘密，政府机关检查、控制、监督活动的秘密等作了明确的界定，这些规定十分详尽，因而有效限制了行政机关在保密问题上的自由裁量。20在我国，由于定密机制不健全，自由裁量权过大，加上国家机关人员存在着定密“宁高勿底”、“宁宽勿窄”，“多定保险”的片面认识，造成了“国家秘密”过多、过滥。1995年至1997年，各省、自治区、直辖市和中央国家机关47个部门产生的国家秘密为780多万件，平均每年达260万件，而美国1997年全年产生的国家秘密仅为10万件，且国家秘密呈每年下降的趋势。21事实上，我国的国家秘密原没有那么多，1995年国家科技部对各地申报的几前件科技“秘密”事项进行评审，被确认为秘密事项的仅为5%。22广州市保密局在2002年对2001年底前的10万余项国家秘密进行清理解密，解密率达97%。23
过于强调保密严重制约了政府信息公开大发展和效果。目前，我国各地政府信息公开制度普遍将政府信息分为主动公开信息、依申请公开信息和免于公开信息等三类，其中免于公开的信息主要是涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的内容。国外也普遍有政府信息部分免于公开的机制，免于公开的理由与我国基本是一致的，但是，由于具体操作依据的极大差异，两者的实践效果有很大的不同。国外的政府信息公开制度对免于公开的内容有严格限制和明确规定。美国《信息公自由法》规定了9类可免于公开的信息即保密文件、机关内部人事规则与制度、根据其他法律作为例外的信息、商业秘密与商业和财务信息、政府的内部联系、个人隐私、执法文件、金融制度、地质信息等及其具体的内容，规定非常详细，便于对信息界定操作；同时规定政府拒绝提供信息负举证责任，即政府拒绝提供申请人要求的文件，必须负责证明拒绝所依据的理由，政府不能证明拒绝的理由时，必须按照申请人的要求提供信息。24而在我国，各地关于免于公开的秘密特别是国家秘密的规定极为模糊，如《上海市政府信息公开规定》只是原则规定“属于国家秘密的”免于公开，《深圳市政府信息网上公开办法》也简单地规定，“依照法律规定属于国家秘密的”免于公开；政府拒绝提供信息不负举证责任。这就造成了政府机关在信息公开中的极大随意性，政府不愿意提供某一项信息，只要借口是“国家秘密”，就可以非常容易地将申请人挡在门外。于是，一个“国家秘密”成了一个无所不包的大口袋，可以将任何行政机关不愿公开的信息装进去。以此类推，“商业秘密”、“个人隐私”等都可以成为行政机关的工具。在我国，“公开只是单方面的公开，公开的主动权掌握在行政机关手中。公开什么、怎么公开不由群众决定。这就使行政机关可以轻易和任意地决定公开和不公开”。25
（三）档案制度
档案与信息具有本质的联系。档案是国家机构、社会组织和个人在各项社会活动中直接形成的、具有保存价值的各种历史记录。文件是档案的前身，档案是文件的归宿。记载政府信息的文件一般在法定归档期内转化为档案，因此，档案包含经归档处理的政府信息，相互之间存在一定的前后演变关系。（26）可见，经归档的政府信息就是政府档案，政府档案是一部分政府信息的载体和存在形式。政府信息公开客观地提出了政府档案的公开问题，要求政府档案的利用与政府信息公开相适应，同步向社会开放，形成政府档案开放与政府信息公开的协调机制。但实际情况并非如此。
长期以来，我国的档案工作包括政府档案管理遵循国家的档案法律法规规定，并形成了特定的档案利用制度。政府档案按形成期限分别保存于国家档案馆和政府机关。根据《档案法实施办法》规定，省级机关档案自形成之日起满20年移交档案馆；县级机关档案满10年移交档案馆。由此，政府档案在移交期限前由政府机关自行保管；满移交期限的档案由档案馆保管。在档案利用上，档案法律法规规定，档案馆保存的档案一般满30年向社会开放，未满开放年限的，则限于单位利用，一般不向社会公众提供服务；政府机关保管的档案主要为本机关服务，公众需要利用必须经机关同意。档案法律法规的这些规定和长期来政府档案管理、利用的实践，与现行的政府信息公开制度明显矛盾、碰撞。第一，按照政府信息公开制度，政府信息并无时限所分，政府信息公开溯及的范围应当是人民政府成立以来所有政府机关的信息，包括现时和过去的政府信息。据此，公开的应当不仅是保管在政府机关的档案，而且还包括存于档案馆的政府档案。但是，根据档案法律制度规定，档案馆的档案必须在一定期限（30年）后才可向社会公开。这一限制与政府信息公开的原则明显矛盾。第二，根据档案法律法规精神，我国国家机关不负有向社会公开档案的义务，公民利用机关档案须经该机关同意，这与政府信息公开制度中的“以公开为原则”和主动公开信息的要求相去甚远。于是，在政府信息公开实践中，法律制度的适用问题异常突出和重要：如果适用档案法律，政府信息公开必然形同虚设。然而，政府信息公开中所遇到的----确切地说是公民所遇到的尴尬是，关于利用档案的制度属于国家法律，而政府信息公开制度仅仅属于地方政府规章。事实上，政府机关更乐于选择档案法律，以此作为处理信息公开争端的有力依据：凡是不愿公开信息，或觉得向社会公开存于档案馆的政府档案信息会处于不利、被动的，便可推说由于属于档案的原因，依法可以不向社会公开。这的确是一种理由，因为根据法理，上位法优于下位法。对此，发生在上海的全国第一个政府信息公开的诉讼案为我们提供了实证。一董姓老太为了查证房屋产权，向其所在区的房产部门提出查询相关政府信息的申请，但遭到拒绝，房产部门的理由是董所要查找的信息属于机关档案，因此，机关依法有权不予提供。但董认为其要查询的应当属于政府信息，按照上海市政府规章规定，房产部门应当提供。董以政府机关不作为为由将该房产部门告上了法庭。法庭认为董所需要的信息已经归档，属于档案，依据档案法律，利用机关档案必须经该机关同意，因此最后判定董老太败诉。这里，我们一方面看到房产部门的决定和法院的判案并无过错，完全符合档案法律规定；另一方面又觉得这一结果不尽情理，因为董老太要查询的既是档案又是信息，依照政府信息公开规定她完全有权查阅。据了解，最近某市作出内部规定，凡政府信息作为档案向档案馆移交后，查询利用按档案法律规定办理。这实际上是利用档案法律制度规避履行信息公开的义务和责任。显然，我国现行的档案制度成了政府信息公开的严重障碍。
四、关于促进我国政府信息公开发展的政策建议
政府信息公开是国家政治文明和民主进步的重要标志，也是政府不断转变职能、行政管理不断适应社会发展、行政方式发生革命性变化的过程。这个过程不会一蹴而就地完成，而是渐进的、不断完善的过程。以下，对完善和发展我国政府信息公开提出几点建议。
（一）在我国宪法中确认公民的知情权
知情权是现代国家民主政治建设的根本要求和公民的一向基本权利，国家机关应当为此承担法定义务，主动公开信息，对公民的请求给予答复，以满足公民的要求。这种义务在不同的国家机关体现为不同的形式，如立法机关中的立法会议公开和法律公开，司法机关中的审判公开，反映在行政机关上，即表现为政府机关公开。公民的知情权应当成为一种宪法权利，只有在宪法中予以明确才能得到切实保证。但是，目前我国宪法还没有关于公民知情权的规定，因而从严格意义上说，政府信息公开还缺乏宪法基础和根本保证。因此，要以宪法第35条规定的公民言论自由和第41条规定的公民对国家机关及其工作人员的批评、建议、申诉、检举的权利为基础，进一步以宪法的形式明确规定公民的知情权，是知情权真正成为我国公民的一项基本政治权利，为切实实行政府信息公开，保障公民获取政府信息奠定坚实的宪法基础。
（二）制定完善政府信息公开法律制度
我国政府信息公开存在问题的根本症结是立法缺陷，虽然政府信息公开的行政法规已经出台，但依然暴露出立法严重滞后的问题。环视国外，国家层面的政府信息公开的法律制度已经遍及许多国家，并有力保障和促进了这些国家政府信息公开的发展。由于长时间缺乏统一制度，政府信息公开由各地自行摸索、分而自治，政府信息公开的发展在总体上严重受阻。《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布，是国家层面政府信息公开立法的重大成果，标志着我国政府信息公开开始步入了法制轨道。但是，我国政府信息公开的法律制度建设还只是刚刚开始，需要在实践中不断完善，特别是有待于将这一制度上升为国家法律，以不断提升制度的权威性、强制性、有效性，有力推动和有效规范我国政府信息公开的发展。
（三）修改相关法律，加强制度的协调
1、修改《保密法》。
我国先行的《保密法》制定于十多年前，在诸如定密、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要的制度设计上已远远落后于形势发展的需要，严重制约了政府信息公开工作的开展。修改《保密法》已是政府信息公开有效实施的必要措施。
就政府信息公开的需要而言，修改《保密法》的主要目的是要消除保密事项的模糊性，控制或限制国家机关对“秘密”的自由裁量权，防止行政机关及其工作人员因其保密习惯等人为因素，任意扩大保密范围，以减少保密设限过宽、过严对政府信息公开的影响。为此，《保密法》修改的重点是科学地划定保密范围，严格届定并明确需要保密的具体事项，使政府信息公开实践中哪些内容可以公开、那些内容属于保密事项应免于公开主要不由行政机关通过自由裁量决定，而应依据法律提供的具体标准。
2、修改《档案法》
修改调整档案法律法规，正确处理和协调档案与政府信息的关系是政府信息公开的另一个关键环节。在国外，档案属于政府信息公开法律调整的范围，档案只要不在例外的范围，则应与其他政府文件一样向公众公开。美国《信息自由法》对“信息”这一词汇的使用上有一定的灵活性，有时用“记录”、“|材料”或“档案”，有时用“信息”或“事项”，它们可以互换使用。27但在我国，档案与政府信息的内在联系却常被行政机关“依法”割裂了，理应公开的政府信息经常被作为档案而遭到封锁。这种“淮南为桔，淮北为枳”的问题只有通过修改、调整档案法律才能得到解决。
《档案法》的修改要着力于两个方面的突破。一是突破对公民对利用机关档案的限制。根据我国档案法律规定，国家机关不负有向社会开放档案的义务，公众利用机关档案必须经过“同意”，因此，我国档案立法普遍限制公民对国家机关包括行政机关档案的利用权利。要通过修改档案法律，使政府档案的利用机制与政府信息公开的要求协调一致，把行政机关可任意决定“同意”与否的权利变为开放档案的义务和责任。二是突破对档案馆馆藏档案开放的限制。在我国，存于档案馆的档案，即使无需保密，也要期满30年才向社会开放，未满期限的则一律不向公众公开。这与政府信息公开的要求格格不入。应当对档案法律法规进行必要的调适，规定档案馆馆藏的政府档案的利用适用政府信息公开的原则与方法，解除对档案开放的机械限制，引入政府档案信息随时主动公开、依申请公开的机制。总之，要通过修改《档案法》，消除档案与信息的人为割裂，实现档案利用与信息公开的有机接轨，有效扩大政府信息公开的范围。否则，政府信息公开只能限于非档案文件、信息内容，其范围和效果将继续被大大限制。
（四）开辟政府信息公开的多种途径和渠道，为公众提供便捷服务。
各地政府信息公开的具体操作模式不尽相同，从总体看，由于缺乏统一规范、行政机关工作性质不同、财政投入不足和提供信息的水平参差不齐等原因，公众既要面对不同的办事机构、不同的公开渠道，又要适应繁琐的申请信息公开的程序，不少民众甚至因为交通不便的原因而无法获得政府信息。为此，构建有效的政府信息公开渠道，为公民查用政府信息提供最大的便捷，是政府信息公开中技术层面上极为重要的措施。
目前，各地政府信息公开的主要方式是在机关办公处设立信息公开点和通过英特网公开信息。这种公开方式的特点是以单个机关为单位，使信息公开处在割裂、分散的状态，因此，信息公开的手段还处在低级阶段。应该从以下几方面开拓政府信息公开新的途径和渠道。
1、建立政府信息的共享平台和搜索引擎
目前政府信息的网上发布是各自为政的，无论同一层次还是不同层级的机关，信息公开工作互不联系，公众搜索信息需分别进入各个机关网站，因而极为不便。为此，有必要整合政府网站，建立行政机关信息----包括同级行政机关和不同层级行政机关的信息----相互勾连、有机融合的网上公布机制，形成政府信息资源的共享平台和公共搜索引擎，为公众提供便捷、高效的政府信息检索和下载服务。与普通网站相比，政府信息共享平台具有公布政府信息的全面性、准确性、及时性、权威性、便利性等特点，通过此平台，公众能够最有效地获取网上政府信息。
2、建立政府信息集中查询机制
目前，公众查询政府原始信息如行政机关文件，以及利用依申请公开的政府信息，必须到各有关行政机关，通过分散的渠道去完成，因而多有不便。实行政府信息集中查询势在必行。上海于2004年5月开始推行档案馆为公众查询政府信息服务的办法，各行政机关按要求将主动公开信息送交同级档案馆，由档案馆作为政府信息的集散地，为公众集中查询政府主动公开的信息提供服务。这一做法受到了社会的欢迎和好评，并取得了很好的效果。档案馆开展“一门式”服务是构建政府信息集中查询机制的可选途径。应该推广上海的经验和做法，并在此基础上进一步深化集中服务，“一门式”服务的范围应由政府主动公开信息扩展到依申请公开的政府信息。由档案馆开展集中服务，不仅减轻和避免了公众为查询政府信息而奔波于各行政机关的劳顿之苦，极大地方便了老百姓，而且有利于加强政府信息公开中现行政府文件和档案馆馆藏政府档案的衔接，为公众提供系统、完整的政府信息。
（五）完善政府信息公开的运作机制。
根据一些地方政府信息公开工作存在的缺陷，结合国外的通行做法，我国政府信息公开的发展应当注重下列机制的建设。
1、统一协调机制建设
由于体制原因，我国信息领域的管理涉及多个部门，包括公安部、国家安全部、信息产业部、国家保密局、国家档案局、国务院新闻办公室、国家密码管理委员会、国家计算机网络和信息安全管理中心等。这种多元化管理的突出弊端，就是对政府信息公开工作缺乏必要的综合协调，缺少全盘规划和部署，使各地区、各部门在政府信息公开的做法上存在很大的差异；一个地区或部门积累的经验也很难在其他地区、部门推广，加大了信息公开的成本。相比之下，其他许多国家对政府信息公开的协调十分重视，不但设置有专门的政府机构协调信息公开政策，而且在每个政府机构专设信息官职位，专门负责信息公开工作。建议国家设立政府信息公开的高层协调机构，专门从事信息公开的统筹组织、政策协调工作，保障我国政府信息公开工作的规范和统一。
2、政府举证机制建设
对免于公开的信息，由政府机构举证，说明不向社会公开的理由，这已成为一项国际通行的规则。我国各地实施的政府信息公开制度普遍没有政府举证的机制，这是导致行政机关对信息公开随意设限、免于公开信息过多过滥的重要原因。因此，建议借鉴国外做法，在我国的政府信息公开制度设计中，建立政府举证的机制，凡行政机关认为信息属于免于公开范围而不能提供社会公共利用的，必须说明保密的理由并提供相关的证据，否则，行政机关不得公众的申请。建立政府举证机制，有利于加强政府信息公开工作运行的透明度，减小行政机关的随意性，也利于公众对信息公开中政府行为的有效监督。
3、权利救济机制建设
没有救济就没有权利。政府信息公开中的救济，是指当申请人认为其利用政府信息的合法权利受到侵犯时，可以通过法定途径要求对其权利施加保护。在各地的政府信息公开实践中，公众的行政救济途径仅限于申请行政复议，由于这是限于政府体制内的救济方式，往往由于复议主体对行政机关的庇护而有失公允。因而必须建立健全通过司法途径实现权利救济的制度与机制，使公众不仅可以申请行政复议，而且能通过行政诉讼要求司法部门介入政府信息公开，依法审查行政机关的行为，维护利用政府信息的合法权利。以司法途径实施权利救济也是国外政府信息公开的通例。
注解：
① 张明杰：《开放的政府》 中国政法大学出版社2003年版，“导言”
② 张明杰：《开放的政府》 中国政法大学出版社2003年版20页
③[美]斯蒂格利茨：“自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用”载《环球法律评论》2002年秋季号
④ 周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第22页
⑤ 周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第26页
⑥ 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第1038页
⑦ 张明杰：《开放的政府》 中国政法大学出版社2003年版第11、12页
⑧ 张庆福：《宪法学基础理论》，社会科学文献出版社1999年版，第180页
⑨ 陈贵民：《现代行政法的基本理念》，山东人民出版社2004年版，第20页
⑩ 王世杰、钱瑞升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第42页
11张明杰：《开放的政府》 中国政法大学出版社2003年版第63页
12叶必丰：《现代行政行为的理念》，载于上海市领导干部法制教育联系会议《法治参阅》，2005年第二期
13何勇：《在全国政务公开工作经验交流会议上的讲话》，载于《推行政务公开，建设法治政府》，中国方正出版社2005年版，第14页
14张明杰：《开放的政府》 中国政法大学出版社2003年版196页
15中央纪委办公厅：《政务公开》，中国方正出版社2001年版，第1页
16周汉华：《我国政务公开的实践和探索》，中国法制出版社2003年版，第317页
17周汉华：《我国政务公开的实践和探索》，中国法制出版社2003年版，第308页
18上海市信息化委员会：《上海市政府信息公开工作年报》，2005年3月
19张明杰：《开放的政府》 中国政法大学出版社2003年版205页
20周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版，第17页
21周汉华：《我国政务公开的实践和探索》，中国法制出版社2003年版，第198页
22周汉华：《我国政务公开的实践和探索》，中国法制出版社2003年版，第197页
23张明杰：《开放的政府》 中国政法大学出版社2003年版204页
24王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第954页
25黄德林、唐承敏：《公民的“知情权”及其实现》，载于《法学评论》，2001年第5期，第36页
26吴辰：《档案部门参与政府信息公开工作的思考》，载于《新上海档案》，2005年第5期，第4页
27周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社出版，2003年版，第53页
主要参考资料：
1、魏永忠：《现代行政管理》，中国人民公安大学出版社2005年版
2、罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2003年版
3、王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版
4、张明杰：《开放的政府》，中国政法大学出版社2003年版
5、周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社2003年版
6、周汉华：《我国政务公开的实践和探索》，中国法制出版社2003年版
7、陈贵民：《现代行政法的基本理念》，山东人民出版社2004年版
8、全国政务公开领导小组办公室：《推进政务公开，建设法治政府》，中国方正出版社会2005年版
9、周汉华：《政府信息公开条例专家建议稿》，中国法制出版社2003年版
10、《中华人民共和国档案法》
11、《中华人民共和国档案法实施办法》
12、《中华人民共和国保守国家秘密法》
13、《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》
14、《上海市政府信息公开规定》
15、《深圳市政府信息网上公开办法》
