档案开放、公布和利用

档案开放、公布和利用

1 档案开放

档案开放是指各级国家档案馆依照有关法律、法规的规定将原来处于封闭状态, 控制在一定范围内使用的档案向公众开放, 提供社会各方面利用的活动。开放档案提供社会利用是法律赋予各级国家档案馆的义务, 其主体是各级国家档案馆。开放档案, 不仅是国家科学文化事业发展的需要, 也是我国社会主义民主的充分体现。

我国宪法第47 条规定: “ 中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作, 给以鼓励和帮助。” 为了满足我国公民利用档案的正当需要,《档案法》第19 条和档案法实施办法第20 条均规定了有关档案开放的时间原则。这些规定将宪法的规定进一步具体化, 为公民和组织利用档案的民主权利得以实现提供了法律依据和保障。

( 1 ) 档案开放时间的规定

对档案的开放起始时间, 档案法实施办法具体规定了以下四种情况:

① 档案法实施办法实施之日起开放

中华人民共和国成立以前的档案, 其范围包括清代和清代以前的档案、民国时期的档案和革命历史档案, 这些档案从形成时间上说, 自形成之日起均超过了30 年, 所以自档案法实施办法实施之日起应当向社会开放。

② 形成之日起已满30 年向社会开放

中华人民共和国成立以来形成的档案, 指1949 年10 月1 日新中国成立以后的各级国家机构、组织、团体以及个人从事政治、经济、科学、技术、文化、宗教等活动形成的, 对国家和社会有保存价值的全部档案。这些档案自形成之日起已满30 年按规定分期、分批地向社会开放。

③ 随时开放

由于经济、科学、技术、文化等类档案与经济建设等紧密相关, 并且利用率极高, 如果满30 年再开放, 很可能使其中的许多档案失去其应有的使用价值。《档案法》规定上述档案的开放期限可少于30 年, 档案法实施办法则进一步明确规定这类档案可以随时开放, 这样规定, 有利于发挥这部分档案的社会效益和经济效益, 同时也有利于社会主义现代化建设以及公民在科学、文化生活等方面的需要。

④ 延期开放

上述所列档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案, 以及其他自形成之日起已满30 年, 但档案馆认为到期仍不宜开放的档案, 经上一级档案行政管理部门批准, 可以延期向社会开放。

( 2 ) 对有关档案开放的限制性规定

开放档案, 并不是毫无保留和无条件的, 一般来说, 满30 年后, 大量的历史档案已失去了它的秘密性, 但是并不能排除不宜公开的档案的存在, 对此类档案延期开放或控制使用, 是符合国家和公民利益的。1991 年9 月27 日, 国家档案局、国家保密局发布的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》,列举了20 种不宜对社会开放的档案, 主要有:

涉及党和国家重大问题、重大经济事件尚未作出结论不宜公开的; 涉及各级党和政府领导人及社会各界著名爱国进步人士的政治历史评价及工作与生活中不宜公开的; 涉及党和国家秘密工作的组织关系、工作方法、策略手段、情报来源的; 涉及党和国家及其领导人与外国政党组织及其领导人之间秘密关系的; 涉及民国时期敌特机关为了策反纯属捏造的和涉及领土、边界中敏感问题和战略部署、国防设施、军事要地、军品贸易、军工科研及生产的档案。涉及民族纠纷、民族矛盾和宗教、统战、侨务工作中内定的方针、政策的; 涉及国内行政区域之间的边界问题的; 涉及准确记录风俗民情, 可能资敌军事、经济战略或损害民族形象的档案。涉及我国科学技术的关键技术、技术诀窍、传统工艺、配方、重要资源的; 涉及与国外科技交流、经济合作、贸易往来、外事工作中内部掌握的政策、策略及对具体事件的处理意见、方案的; 涉及外国在华机构形成的对社会开放会引起档案所有权纠纷的; 涉及著作权、发明权、专利权以及尚有法律效力的中外产权、债权的档案。涉及司法、监察、纪检及组织人事工作中对有关人员违纪违法的调查与具体审理情况以及涉及公民隐私的; 涉及台、港、澳同胞和海外华侨中爱国进步人士对社会开放会损害其声誉和权益的; 涉及民国时期军、警、宪、特组织及人员对社会开放在一定时期内可能对某些方面带来不良影响的档案。

机关、单位及个人移交、捐赠、寄存档案时明确提出不能开放的档案以及除上述范围外, 其他影响党和国家利益的档案。

2 公布档案

( 1 ) 公布档案的概念

公布档案指的是以某种形式将档案首次公之于众。任何组织和个人都有可能成为档案公布的主体。档案公布权是指档案所有者享有的公布档案的权利。对于属于国家所有的档案, 拥有公布档案合法权利的是各级国家档案馆或档案形成单位, 对于其他非国家所有的档案, 档案公布权属于档案所有者, 但档案所有者在公布其档案时必须遵守国家保密的规定, 并不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的利益。对于各级国家档案馆来说, 依法向社会公布档案是一项法定义务, 也是一种权利。档案馆应当为完成这项法定义务积极开展工作。目前, 保存在各级国家档案馆依法可以向社会开放的档案数量很大, 档案馆作为合法主体应当以法定形式公布开放档案的内容, 以满足和方便社会各方面利用档案的需要。但由于人力物力条件等限制, 大量公布应开放档案一时难以实现, 比较现实的做法就是依照《档案法》的规定, 定期公布开放档案的目录,为利用者查阅利用档案创造条件, 提供方便。除国家档案馆外, 其他保存档案的单位虽然没有向社会开放档案的义务, 但仍然有利用档案的问题, 需要稳妥慎重对待, 合法合理掌握提供利用的尺度。

( 2 ) 公布档案的意义和形式

依照档案法实施办法的规定, 凡已开放的档案, 任何人和组织都有权合法利用, 但利用者只有利用权而无公布权。档案的公布是对档案开放的一种积极行为, 它与开放的根本区别是, “ 首次向社会公开发表”, 其意义在于, 只要档案内容一公布, 利用者就了解了其内容, 全社会都可以利用, 而利用者利用已公布了的档案内容, 自然不涉及公布权的问题, 但如果利用的是尚未公布的档案,未经批准利用者则不得以任何形式予以公布。

关于公布档案的形式, 1999 年发布的档案法实施办法规定,利用该办法第24 条所列六种形式, 首次向社会公开档案的全部或者部分原文即为公布档案。在实施过程中, 出现了一些利用者没有向档案馆说明其利用档案的真实目的, 将还没有由有权公布该档案的部门公布的档案擅自在其著述中公布, 或者明知自己无权公布,但在利用后将其从档案中摘抄的一些内容在其著述中以自己的语言表述出来, 从而导致发生一些侵权纠纷等, 也给档案馆的工作带来被动。在这里, 利用者虽然对档案记载的有关内容没有原文照搬,而是以另一种形式表述, 但由于档案的惟一性, 其来源仍是其所利用的档案中记载的特定内容。为此, 修改后的档案法实施办法增加规定了以各种形式首次向社会公布记载特定内容也是公布档案的行为。也就是说, 档案的公布, 既包括公布档案的全部或部分原文,也包括公布档案记载的特定内容。公布档案的全部或部分原文是指首次公布某件或某些档案的全部或部分内容, 公布档案记载的特定内容是指所公布的内容虽然不是档案的原文, 但其来源只能是某件档案。

档案法实施办法第23 条根据现代科学技术发展对档案工作的影响, 增加了通过声像、电子出版物发表和通过公众计算机信息网络传播等公布档案的形式。该条共列举了公布档案的七种形式: 通过报纸、刊物、图书、声像、电子等出版物发表; 通过电台、电视台播放; 通过公众计算机信息网络传播; 在公开场合宣读、播放;出版发行档案史料、资料的全文或者摘录汇编; 公开出售、散发或者张贴档案复制件; 展览、公开陈列档案或者其复制件。凡符合上述七种形式的都属于公布档案的行为, 国家授权的档案馆或者有关机关依此七种形式公布档案的行为是合法的行为, 无权公布档案的单位和个人, 未经授权或批准, 以其中任何一种形式公布档案, 均构成违法行为。当然, 对于利用者利用已开放的档案作为某种证明, 或者利用者经档案馆同意在其著述中摘引所利用的档案的主要内容, 一般不认为是擅自公布档案的行为。

( 3 ) 档案公布权的特点

档案公布权具有以下特点:

① 附属性

档案公布权并非一项独立的民事权利, 它具有附属性, 这种附属性在不同的档案上有不同的表现形式, 因为档案中的一部分是受知识产权法保护的。有两种情况应区别对待: 一是对于不属于知识产权法保护范围之内的档案, 其公布权附属于档案所有权, 由档案所有者行使。二是对于属于知识产权法保护范围之内的档案, 其公布权则附属于档案知识产权, 由档案知识产权人行使。

② 一次性

所谓一次性是指档案公布权对其权利人而言, 只能行使一次。一份档案一经公布, 其权利人的公布权就已经行使完毕, 任何人只要按照一定的程序均可对其进行合理的利用, 这份档案以后就没有再次公布的必要。

③ 期限性

档案公布权的行使是有一定期限的, 这主要是针对国家档案馆中所保管的属于国家所有的档案而言, 这部分档案到了一定的期限应当向社会公布。

( 4 ) 公布档案的权限

① 国家所有的档案的公布

根据《档案法》的规定, 属于国家所有的档案, 保存在档案馆的, 由档案馆公布, 必要时由档案馆事先征得档案形成单位的同意, 或者征得档案形成单位的上级主管机关的同意。保存在各单位档案机构的, 如果是已到了开放期限但尚未向有关档案馆移交的,由各该单位公布, 必要时由本单位报请上级主管机关同意后公布。这里的“ 必要时”, 是指档案馆保存的档案或各有关单位档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案, 如果已到开放期限, 但因其中涉及一些国家重大利益或公民个人隐私等内容, 档案馆或各有关单位不能决定是否应当向社会开放, 这时就应当征求档案原形成单位的意见或者报经其上级主管机关同意。

② 非国家所有的档案的公布

属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的档案, 由档案的所有者公布, 但在公布时应当遵守《中华人民共和国保守国家秘密法》及其实施办法等法律法规的规定, 同时不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的利益。

③ 寄存档案的公布

档案法实施办法规定, 公布、利用寄存档案应当征得档案所有人的同意。按照我国民法的有关规定, 就寄存档案来说, 它只是寄存人将该档案的占有权暂时交给档案馆, 其所有权并未发生实际上的转移, 所有权仍属于寄存人。档案馆作为接受寄存的单位, 应当依法保护寄存人的合法权利, 只能代为安全保管, 在没有征得寄存人同意的情况下, 不能自行决定档案是否可公布。如果认为有必要公布寄存档案, 应当与寄存人协商, 征得档案所有人的同意, 并按照法律、法规的规定办理。目前, 一些档案馆开展了接受档案寄存的业务, 受到社会的欢迎, 取得了较好的社会效益和一定的经济效益。但是, 在做这一工作时, 除注意安全保管外, 档案馆还必须对寄存档案的公布使用依法进行, 防止引起矛盾和纠纷。

④ 行使档案公布权时应注意保护公民的相关权利

A. 公布档案应注意保护公民的知识产权

档案法实施办法根据新形势下档案工作发展的实际和出现的一些客观情况, 增加了“ 利用、公布档案, 不得违反国家有关知识产权保护的法律规定” 的内容。这一修改, 充分考虑到与相关法律的衔接, 体现了国家在利用、公布档案时, 对知识产权保护的重视。

公布档案涉及的有关知识产权保护, 主要是著作权问题, 各级国家档案馆馆藏档案中, 大部分都不涉及著作权保护范围, 少部分涉及著作权问题。著作权法( 2001 年10 月27 日第九届全国人大常委会第二十四次会议修正) 第21 条规定: 公民作品著作权的保护期为作者终生及其死亡后50 年, 法人或者其他组织的作品著作权( 署名权除外) , 保护期截止于作品首次发表后50 年。在涉及著作权保护的档案中, 有的已经超过著作权法的保护期限, 有的则未超过期限。对仍处于著作权法保护期限的档案的利用和公布, 就不能笼统地适用《档案法》规定的各级国家档案馆保存的档案满30 年向社会开放的规定, 而应当视情况适当延期开放, 或依照著作权法的有关规定执行。通过阅览、复制和摘录等形式利用档案,以及通过档案法实施办法第23 条所列的各种形式, 向社会首次公布档案的全部或部分原文, 或者档案记载的特定内容, 都有可能涉及著作权问题。根据著作权法第22 条的规定, 档案馆为陈列或者保存版本需要, 复制本馆收藏的作品, 属于合理使用范围。除此之外, 档案馆在公布这类档案时, 要考虑著作权保护问题, 自觉遵守著作权法的规定, 同时也要主动向利用者宣传有关规定。

B. 公布档案应注意保护公民的隐私权

所谓隐私权, 是指“ 公民享有的私人生活安宁与私人信息依法受到保护, 不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开等的一种人格权” 。隐私权的客体包括私人信息, 如公民的档案材料,公民的通信、日记或其他私人文件, 个人生活, 个人私事等。档案作为人类社会实践活动的原始记录, 其中有一部分记载了公民的隐私, 如公民的日记及照片档案、录音录像档案、信函档案、户籍档案、病历档案、婚姻档案、人事档案、税务档案、公证档案, 还有一些电子邮件、个人电子数据等电子档案, 均会涉及公民的隐私。

对于这些涉及公民隐私的档案, 档案公布权人在行使其公布权时,应注意保护这些档案中的公民隐私。特别是档案馆, 对于公民捐赠、寄存的档案中涉及公民隐私的部分, 不得擅自公布其内容, 公民也可依据《档案法》第21 条的规定, 提出限制利用的意见, 档案馆应当维护他们的合法权益。同时档案馆应将涉及公民隐私权的档案划为控制使用的范围。

C. 公布档案应注意保护公民的档案利用权

公民的档案利用权是指国家赋予公民享有的了解掌握、获取存储、开发利用档案的民主权利, 它是知情权、信息权在档案领域的扩展和体现。在档案公布中主要是应按照我国档案法实施办法第20 条关于档案公布的期限, 及时公布档案的内容, 以便公民能及时地了解掌握、获取存储、开发利用档案信息, 从而使公民的档案利用权得到保障, 否则, 利用者有权向司法机关对档案管理部门起诉, 追究其法律责任。

3 档案利用

档案法实施办法第22 条规定: “ 《档案法》所称档案的利用,是指对档案的阅览、复制和摘录。” 一切国家机关、团体、企业事业单位和公民, 针对某一具体问题而使用档案馆( 室) 保存的档案, 即是档案的利用。《档案法》规定, “ 档案馆应当⋯⋯并为档案的利用创造条件, 简化手续, 提供方便”。“ 中华人民共和国公民和组织持有合法证明, 可以利用已经开放的档案。”“ 机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要, 可以按照有关规定, 利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。”

( 1 ) 利用已开放档案的程序

我国《档案法》还规定了利用已开放档案的程序, 按利用主体分类, 可分为三种程序:

① 中华人民共和国的公民( 不含台、港、澳同胞) 和组织利用已开放档案的程序

此类主体, 凡是持有合法证明均可依法到各级各类档案馆利用已开放的档案, 有提供利用义务的单位不得拒绝提供利用。这里的合法证明, 一般是指单位介绍信、工作证、居民身份证、学生证等合法证件。公民或者组织利用已开放的档案, 只要有以上合法证件之一即可。

② 台、港、澳同胞和海外华侨利用国内已开放的档案的程序

此类主体利用国内已开放档案分两种情况, 查取本人及其亲属证明可持本人回乡证或身份证等有效证件直接到有关档案馆利用,利用其他档案须持有中华人民共和国的有关国家机关的介绍信等合法证明, 并经其前往的档案馆同意才能利用。这里的“ 有关国家机关” 指的是负责台港澳事务、外事事务、统战、安全、保密等国家机关。

③ 外国人或组织利用我国已开放档案的程序

此类主体, 凡要求利用我国已开放的档案, 必须经我国有关主管部门的介绍和前往的档案馆的同意。这里的“ 有关主管部门”指的是我国负责外事工作的部门或接待单位的主管部门。

( 2 ) 对未到法定开放期限档案利用的规定

对于保存在各级各类档案馆的未到法定开放期限的档案, 利用者如果要求利用, 应符合以下条件: 利用主体必须是我国的国家机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民个人; 利用目的必须确为经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要; 办理手续须依据国家制定的利用未开放档案的规定, 并须经保存该档案的档案馆同意, 必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意。

机关、团体、企业事业单位和其他组织内的档案机构所保存的尚未移交档案馆的档案, 本单位以外的中国公民和组织如需要利用, 必须经过档案保存单位的批准。

( 3 ) 对档案缩微品的利用

《档案法》规定, 各级各类档案馆提供利用的档案, 应当逐步实现以缩微品代替原件。档案缩微品和其他复制形式的档案, 载有档案收藏单位法定代表人的签名或者印章、标记的, 具有与档案原件同等的效力。