奉贤区档案局局长屠晓
档案是人类活动的真实记录，是人们认识和把握客观规律的重要依据，是社会存史、资政、育人的宝贵资源。利用档案可以使我们更好地了解过去、把握现在、预见未来。为了积极有效地发挥档案的作用，实践档案事业科学发展，为滨海新城科学发展提供优质服务，奉贤区档案局馆结合深入学习实践科学发展观活动，于2007年12月至2009年4月，就该区档案安全保管、档案资源开发和利用、民生档案、社会主义新农村建设档案、国有（集体）改制企业档案处置等工作深入基层开展调研。针对存在问题，探究破解良策，务求在联系实际、取得实效上下功夫，以解决影响和制约奉贤档案事业科学发展的问题，更好地发挥档案的证据和情报价值，为滨海新城的科学发展服务。
一、奉贤区档案工作现状
近年来，随着奉贤区经济、社会事业的快速发展，档案服务经济、社会发展的作用日益彰显，社会档案意识也得到进一步增强。经调研发现，该区档案事业在区委、区政府的重视，市档案局的指导，以及相关单位的配合下，取得了一定的成绩。该区大部分单位都能认真按照《档案法》、《档案法实施办法》以及《上海市档案条例》等法律法规的要求，重视和加强对档案工作的领导，把档案工作纳入本单位工作计划，建立健全档案管理制度，落实各项责任措施，配置必要的设施设备，有效改善档案安全保管条件；各级档案部门积极开展档案开发利用工作，一定程度上满足了工作和群众需要；该区民生档案工作日见成效，馆藏民生档案数量日益增多，并建立了婚姻、独生子女、土改等专题档案，实现案卷目录数字化，婚姻档案等实现全文数字化；社会主义新农村建设档案工作水平明显提高，为乡镇档案事业新的发展打下了基础；区属国有（集体）改制企业档案处置工作顺利开展，档案归属流向基本符合法律法规规定，档案安全保管基本得到保障。但是，通过调研，按照科学发展观的要求，发现了一些存在的问题。
（一）档案安全保管存在隐患
档案安全保管制度不健全，措施不力。存在有制度却形同虚设；无制度、无措施两种现象。档案安全保管设施相对落后。区档案馆库房由于建筑时间较早，使用至今尚未进行过大修而存在一定的安全隐患；基层档案室保管条件参差不齐，少数单位的档案保管条件仍比较落后，达不到安全标准，与整齐、规范、统一的要求存在一定差距。档案干部安全意识不够强，专业技能不够高。
（二）档案资源的开发和利用尚不能满足社会的需求
从档案资源建设来看，库藏结构还不尽合理。库藏档案基本以文书档案为主，无法满足群众利用档案的需求。从档案服务对象来看，基层档案室档案开发利用仍以内部工作参考为主，难以发挥社会效益；区档案馆虽不断加强民生档案的收集、开发，但受限于库房条件、馆藏资源，档案利用率相比兄弟区县存在不少差距。从档案利用服务形式来看，信息化程度较低。档案检索查阅主要仍以手工为主，借助的仍是传统的纸质目录，查档还不能实现快速方便。从档案编研开发来看，基层档案室档案开发工作还比较薄弱，缺乏有深度、有广度的编研材料。从档案队伍建设来看，队伍还不够稳定，专业素质有待加强。
（三）民生档案工作有待推进
民生档案尚未得到足够的重视。由于民生档案是最近提出的新课题，因此各级政府部门对民生档案的认识还比较模糊，对涉及民生档案较多的业务档案还没有得到相应重视。民生档案工作缺少统一、规范的管理体制，部分主管单位对形成较多民生档案的下属事业单位，缺少相应的监督与指导，造成这些部门没有实现规范建档。各类民生档案大多没有规范的标准，造成材料形成、整理归档、保管利用不规范的现象。民生档案保管条件亟需改善。部分单位民生档案保管设施简陋，硬件设备严重不足，使档案安全保管留有隐患。受整理、保管等条件所限，民生档案开发利用薄弱，无共享信息平台，难以满足群众的利用需求。
（四）社会主义新农村建设档案工作与新农村建设各项事业的发展还存在不相适应的地方
一是传统的管理体制与现行的工作职责不相适应，一方面管理机构不落实，各镇档案室并非是一个工作机构，没有列入政府机构序列，没有专门的人员编制，实质只是一个档案库房。另一方面人员不适应，各镇档案人员兼职过多，难以适应新农村建设档案工作的职责。二是现行的档案工作模式与行政区划调整后的实际情况不适应，政府有限的行政编制无法包揽本该由事业机构完成的面广量大的档案社会公共服务事务，需要建立和调整档案机构、工作职能、人员编制来解决问题。三是现行的乡镇档案服务内容、方式与新农村建设的发展和广大农民群众对档案利用的需求不相适应。
（五）国有（集体）改制企业档案处置工作尚不规范
企业领导重视不够，结果不理想。在改制过程中，档案工作往往因排不上议事日程而被忽视，加之有的企业人心浮动、工作人员消极涣散，从而使部分企业档案在改制过程中处于任其发展状况，情况不尽如人意。部分国有（集体）企业没有严格按照相关的法律法规办事，未及时履行登记备案报批等规定程序，档案处置工作脱离了法治的轨道，造成处置档案的对象与任务不明、归属与流向处理不当、改制前后档案全宗划分不清等后果。部分企业改制变成私营企业后，随着领导关系的变化，使档案工作处于无人管的尴尬地位；在档案机构人员问题上，随着企业自主权的扩大和减员增效，撤销原企业档案部门，分流裁减档案管理人员，致使档案管理体制弱化。此外，部分主管部门没有很好地履行法定职责，存在着管理不到位的问题。
二、现存问题的形成原因
综合以上各项工作中存在的问题，究其原因，主要有以下几个方面：
（一）领导重视程度不够，社会档案意识淡薄
领导重视是做好档案工作的基础，没有这个基础，单位的档案工作和地区的档案事业要想健康发展就会困难重重。现在的各级领导在谈起档案时都能够说上几句档案如何重要，但要在实际工作中想方设法关心并为档案工作的开展提供必要的人财物，创造良好的工作环境则还明显不够。这个问题在广大的基层单位更为突出，他们对档案法律法规了解甚少，对档案工作重视不够，有时甚至无暇顾及档案工作，导致对档案工作整体投入力度不够，使得档案工作的基础条件都难以得到保障，而在档案的安全保管、档案的信息化建设等方面的发展更是差距颇大。
社会档案意识是档案工作得以开展的社会氛围，在社会档案意识中我们尤其高度关注的是各机关和企事业单位中的中层干部，这部分人员是形成档案的主要群体，由于他们的档案意识相对比较薄弱，所以当档案人员要求他们协助做好文件材料的形成、积累和归档工作时难度较大。有的还习惯于自有自方便，不愿意将自己在公务活动中形成的档案向档案室移交，这些人的档案意识在一定程度上决定了档案工作的基础。
（二）管理体制相对传统，工作任务大幅增长
根据《档案法》等有关法律法规的规定，各镇人民政府和各区级机关都要全面行使对本机关档案的保管利用和对下属单位档案工作的行政管理两种职能。而现在这些机关中基本都没有一个专门的档案工作部门，档案室没有专门的人员编制，没有列入本机关机构序列，实质只是一个档案库房。
另一方面，在各镇行政区域和区级行政机关职能调整的情况下，档案工作任务大量增加，现行机构编制与现行的工作任务已经不相适应。档案部门不仅要做好传统的在行政管理中形成的文书档案，还要做好重大建设工程项目、重要活动、社会主义新农村建设中涌现出的多种类型和载体的档案；上级业务部门对档案工作的要求越来越高；群众对档案的需求也越来越广泛。光靠一名兼职档案人员来完成各项工作任务已不太现实，传统的档案管理体制与现实工作任务之间的矛盾日渐突出。
（三）档案干部更替频繁，业务素质难以提高
因档案工作自身特性，岗位地位不显眼，往往会出现档案干部任免的随意性。通过调研发现，我区绝大部分单位档案干部为兼职，任务重，压力大，没有足够的时间和精力来保证做好档案工作。此外，档案干部没有独立的编制，待遇相对而言都比较低，这也成为档案干部队伍不稳定的重要原因之一。
由于档案干部调动频繁，导致档案干部接受的档案培训有限，不能及时补充专业知识，业务素质难以提高。造成了完成本单位档案工作都要依靠区档案局的指导，而对所属基层单位的指导工作更是难以到位。
（四）规范性文件和业务标准缺乏，贯彻执行不力
通过调研可以发现，档案工作没有做好，其中一方面原因就是因为没有相应的档案工作的规范性文件和业务标准。如民生档案工作，由于民生档案类型较多，且涉及多个领域，需要根据各个领域的实际情况制定相应的规范化标准，但现实情况是除了个别条线部门有明确规定外，大部门民生档案都没有相对规范化的管理标准，势必影响民生档案工作的开展。
此外，有些档案工作虽然存在相应的管理规范和标准，但由于缺乏必要的监督和指导等原因，使这些规范和标准流于形式、执行不力，没有真正落实到日常工作之中。
三、奉贤区档案工作发展对策
针对影响和制约奉贤档案事业科学发展的问题，奉贤区档案局以科学发展观为指导，以实现“两个转变”，建立“两个体系”为目标，积极寻找破解良策，并努力付诸实践。
（一）加强宣传力度，提高社会档案意识和档案法制意识
继续加大对《中华人民共和国档案法》和《上海市档案条例》等档案规律、法规的宣传普及。一方面提高全社会的档案意识和法制观念，使档案工作坚持依法行政、依法治档；另一方面让档案走向社会，让公众了解档案，特别是在强调为民生服务的今天，公众档案意识的增强能为依法管理和开发利用档案创造有利条件。区档案局将结合档案法制宣传、“三下乡”和上海市档案馆日等活动，通过开展现场咨询、版面介绍等方式，不断加大宣传力度，提高社会对档案工作重要性的认识。
实践证明，领导重视档案工作是搞好档案工作的基础。领导的重视与支持，能形成有利于档案事业发展的氛围，不仅使档案工作中的困难和问题容易解决，还能带动下级及人民群众对档案的重视，从而使社会档案意识受到潜移默化的影响。因此，要提高社会档案意识首先应该提高领导的档案意识，区档案局将结合档案法制进党校等活动，积极开展对各级领导的档案普法宣传工作，使各级党委、政府重视和加强对档案工作的领导，争取把档案工作列入各级党委和政府的议事日程，纳入工作的计划和考核内容，加大在人、财、物等方面的投入，使档案工作安全保管和开发利用工作得以顺利开展。
（二）建立适应社会需求的档案管理体制
从镇的层面讲，应创新档案管理体制，改变多年来档案工作无实体机构，无专管人员的现状，解决长期制约农村档案工作健康发展的瓶颈问题。目前，已结合《社会主义新农村建设中的乡镇档案管理模式研究》课题成果协助庄行镇成立“档案信息服务中心”。在取得一定成效的基础上，要推广这一成果，即在各镇成立“档案信息服务中心”，作为镇党委和镇政府的档案管理职能部门，并设立专职的档案人员，使档案信息服务中心成为镇政务服务的“窗口”单位，对镇机关及辖区所属单位档案工作进行规划、监督、指导，并向社会提供档案利用服务，充分实现档案的价值。开发区的档案管理体制可以参照镇级档案管理体制建立。
从区级机关的层面讲，为了适应区级行政机关职能调整后档案工作的要求，建议在有较多直属单位规模较大的区级机关设置专门的档案工作部门，并配备专职工作人员，以满足本机关档案工作以及对下属单位档案工作进行指导的要求；对尚不具备条件设置专门档案工作部门的区级机关，应配备适量专职档案工作人员，以保证档案工作的开展；在无直属单位的区级机关，可设置兼职档案工作人员，但应保证他们有充足的时间和精力做好档案工作。
（三）制定档案工作的规范性文件和业务标准
区档案局通过调研，形成《奉贤区档案安全保管专题调研报告》、《奉贤区档案资源开发和利用工作调研报告》、《奉贤区民生档案调研报告》、《社会主义新农村建设中的乡镇档案管理模式研究》课题成果、《奉贤区国有（集体）改制企业档案处置工作调研报告》。针对问题，在听取多方意见和建议的基础上，及时制定相关工作的实施意见和业务规范。如2008年6月制发《奉贤区档案管理区级先进标准》、《奉贤区合格档案室标准》，加强对全区各类机关和基层单位的档案管理，满足不同类型单位对档案目标管理标准化建设的不同需求；制定《奉贤区加强民生档案管理的实施意见（试行）》，于2008年11月由奉贤区人民政府办公室转发实施，成为指导全区民生档案工作的规范性文件；目前，正研究制定的《奉贤区档案局关于加强区属国有（集体）企业改革重组、破产档案管理的意见》，将成为规范区属国有（集体）企业改革重组、破产档案处置工作，确保国有档案完整与安全的指导性文件。
（四）加大对全区档案工作的监督和指导力度
区档案局将进一步加大对机关和基层档案工作、重大工程项目档案、基本建设工程项目档案、重大活动档案、以及文书立卷改革、贯彻国家档案局8号令等工作的监督指导力度。督促各主管单位按照分级管理的原则，加强对下属事业单位的指导，并借助档案行政执法的力量加以监督，通过执法检查，发现并查处档案工作中存在的违法现象，增强各单位依法管理档案的意识，确保档案安全保管和有效利用，推动档案工作逐步走向法制化轨道。此外，通过加大对各单位档案工作的考核力度，有效推进档案工作的开展。
（五）加强档案干部队伍建设，进一步增强档案干部队伍的稳定性
档案管理是一门专业性很强的工作，需要档案干部通过较长时间的学习和积累，达到逐渐熟悉和掌握的程度。而档案干部的频繁调动，无疑会影响档案干部的责任心和专业技能的积累。因此，从维护档案安全保管的长远需要考虑，必须加强档案干部队伍建设，抓紧做好档案干部的稳定工作，促进档案工作持续稳定发展。为此各单位、各部门应从青年干部中挑选综合素质高，热爱档案事业的干部充实到档案管理队伍中来，且兼职不宜过多，尽可能设立专职管理员。要经常关心和支持档案干部的工作，为他们提供良好的工作环境，落实相关福利待遇，对工作业绩突出的档案管理员要向组织部门推荐提拔重用，让他们工作上有想头，政治上有奔头，安心本职工作。区档案局也将通过举办档案岗位业务培训班、继续教育培训班等形式，组织档案干部学习档案法律法规和业务知识，通过业务学习实行持证上岗，加强档案干部之间的交流，从而有效地提高档案管理者的业务素质和管理水平。
（六）积极推进档案信息化建设，形成档案信息资源综合平台
积极推进区档案馆档案信息综合管理系统建设，在系统整理的基础上，全面推行档案信息数字化建设，从案卷目录、文件目录的输入到最后的全文扫描，最终形成馆藏档案信息库，实现档案的电子化快速检索，既可节约查档者时间，又能有效保护档案原件。同时，馆、室应加速联动，依托区政务网和档案信息系统两个平台，以馆藏档案信息库为重心与基础，整合该区其它档案信息，最终形成地区性档案信息综合平台，为社会、为群众提供“一站式”服务。
