北京广播学院媒体管理学院 宋香云
信息公开制度是一种承认公民对国家拥有的信息有公开请求权，国家对这种信息公开的请求有回答义务的制度。广义上的信息公开，包含了国家行政机关向公民能动地提供信息和接受公民请求被动地提供信息两方面。作为一种法律制度，它规定了行政机关进行特定信息提供的义务和公民的信息公开的请求权利。其中最为核心的就是，任何人都有权请求公开一切行政机关所拥有的信息，而不论与请求信息的利害关系或者信息的使用目的如何。
目前，国外已经建立信息公开法律制度的国家有十多个，而北欧在信息公开制度的建立方面又领先于其他欧美国家。瑞典1949年修订的《出版自由法》第一条就规定“为了促进自由进行意见交换和启发公众，所有瑞典公民可以自由获取公文档案”，档案的公开机关包括政府行政机关、国会、法院、地方公共团体和教会会议等，这是现代最初的信息公开立法。芬兰于1951年制定《公文书公开法》；丹麦于1970年制定《行政文书公开法》；挪威于1970年制定《行政公开法》；英国于1994年制定《政府信息获取实施规范》及其《解释指针》，开始推行信息公开制度，英国议会于1999年正式通过信息公开法案；法国于1978年制定《行政公文获取权的法律》；德国在欧共体的压力下于1994年制定《环境信息法》，规定环境信息公开。
以下笔者就来谈谈国外信息公开制度建设的现状：
1、美国的信息公开制度
美国于1966年颁布的《信息自由法》，是一部旨在促进联邦政府信息公开化的法律，是在社会政治、经济和科技事务日益复杂化、公众要求信息共享的呼声日益高涨的情况下出台的。它的立法原则和司法实践，对发达国家制定和实施信息公开制度产生了较大的影响。其主要内容是：联邦政府的记录和档案除某些政府信息免于公开外，原则上向所有人开放。公民可以向任何一级政府机构提出查询、索取复印件的申请。政府机构必须公开本部门的建制和本部门各级组织受理信息咨询、查找的程序、方法和项目，并提供信息分类索引。公民在查询信息的要求被拒绝后，可以向司法部门提起诉讼，并应得到法院的优先处理。行政、司法部门处理有关信息公开的申请和诉讼，必须在一定的时效范围内。
20世纪80年代，冷战到了最后阶段，美国国会于1986年对《信息自由法》作了改正，设立了就犯罪搜查、恐怖活动对策等有关的适用例外的秘密指定信息作为非公开对策的规定。同时，明文规定了手续费减免的标准。克林顿总统上台后，围绕《信息自由法》的环境也发生了少许变化。1993年10月4日，克林顿总统就《信息自由法》向各州州长及各政府部门负责人发布了备忘录，要求所有行政机构对《信息自由法》的实施进行重新认识，并呼吁政府机构把率先公布信息，通过对电子信息系统的利用，增进普通公众对信息的获取当作自身的责任。克林顿总统于1995年4月颁布12958号总统令，规定：(1)政府新的机密文件的解密期限为10年；(2)25年以前的机密文件除了特例外自动解密。据此，包括越战时期的文件，1970年以前的与国家安全有关部门的共同文件，原则上都可以公开。
1996年克林顿政府又将《电子信息自由法》的内容加入《信息自由法》系列之中。《电子信息自由法》对信息公开制度也作了“是让所有的人都了解联邦政府进行何种活动的一种重要手段”、“对联邦政府来说，信息自由法使欺骗、滥用权力及不正确行为得以公开”、“信息自由法使人们能够对不安全的制品、有害的药物以及对健康有重大危害的药品等及时发现”等各方面的评价。而且，明确表示了制定《电子信息自由法》的目的，就是为了改善公众获取行政机关的记录及信息的能力。在这个基础上，依据《信息自由法》作出能够利用电子邮件请求信息公开、公布，从互联网上检索信息等法律方面的修正。
2、法国的信息公开制度
法国信息公开制度的法律特征可以概括如下：(1)异议审查会。法国信息公开的最大特点，就是对非公开信息决定不服而进行审查的异议审查。被拒绝信息公开的请求人，可以对非公开的决定提出异议。这个从独立的第三者角度进行审查的机构，就是“关于获取行政文书的委员会”(CADA)。CADA的委员会共有10人，由法国最高法院、审计检察院、国民议会、参议院、县议会或市议会等代表，还有首相代表、法国档案馆馆长、政府出版局局长等所组成，任期三年。除10人委员会以外，还有一名主任调查官及六名年龄在25?30岁之间的年轻调查官，负责调查异议的内容，起草CADA的初步意见书，并向委员会作出报告。(2)对象机构。法国信息公开制度的第二个特征是，被列作信息公开法适应对象的机构，不限定于中央政府部局等传统的行政机构。法律第2条规定的对象机构为：国家行政机关、地方公共团体、公共设施法人、被委托管理公共服务的私法上的团体组织，共计四种对象。公共设施法人相当于日本的特殊法人，在法国则为法国国有电力、煤气公司、廉价住宅租赁公司等。像卢浮宫、蓬皮杜艺术中心等公共设施法人，也被列入信息公开制度的对象机构。作为担任公共服务的私法上的团体，则为律师协会、公证人协会、法国银行、法国广播通信公司等机构。针对第3种和第4种对象机构的请求，近年来有不断增加的趋势。在法国信息公开制度下，立法机构与司法机构也出乎意料地被列作公开对象。(3)其它特征。第一，把成为公开对象的文件定为“无记名行政文件”。不过，成为公开对象之外的“记名文件”的含义，CADA也作了限定，即单纯记载着个人名字的文件并不能成为“记名文件”，只有在对个人的评价造成不良影响，以及一旦被人了解之后会导致偏见的情况下才能成为记名文件。第二，对“记名文件”作了由“本人公开”的规定。但医疗信息(例如病历簿)的公开，允许由本人指定的医生作为中介。本人是医生也是同样如此。第二，在手续费方面，阅览是免费的。复制则限于实际费用范围，全国都是一个法郎一页，不另收检索费用。这可以说是一个非常好的制度。
除此以外，还设置了如下规定：任何人都有请求权，基本上也包括外国人；不仅是文件、录音、录像中记录的信息，电子计算机处理的数据也可以作为公开对象；辖区政府部门在一个月以上不作答复，即被认为拒绝公开。
3、德国的信息公开制度
在德国，“信息公开法”并不是通用法律。1994年7月颁布实施的《环境信息法》是仅限于环境领域信息的信息公开法。其主要内容如下：(1)立法目的。《环境信息法》的目的是，为获取行政机关所保存的关于环境方面的信息提供保障，规定为获取信息提供基本的条件。(2)对象机构。《环境信息法》不仅适用于联邦政府，也适用于州及市镇村等行政机关，凡在环境保护领域内负有责任的政府部门均是对象机构。同样也包含依照公共法律在环境保护领域内承担任务，并服从政府部门监督的个人及企业等公开对象。例如，接受镇政府委托的垃圾处理业者等。(3)对象信息。包括有关环境状态的信息、对环境具有有害影响活动的信息、有关环境保护活动的信息等，信息形态可以是文本、图画等。(4)请求权。按照规定，任何人都具有自由获取行政机关所保存的环境信息的权利，也包括具有公开请求权的外国人。但不存在第三方的异议审查机构。(5)例外事由。成为非公开对象的例外原因范围很广。为保护公众利益，被列作非公开对象的信息是：(1)涉及影响外交关系、国防、行政部门决策过程的秘密信息；(2)审判、搜查、行政手续等；(3)涉及到一旦公开可能会对环境造成长期恶劣影响的信息；(4)未完成的文书、未处理的数据；(5)第三方任意提供的信息。其次，为保护私人利益，作为例外的事由还有个人隐私、著作权、企业秘密等。
4、澳大利亚的信息公开制度
澳大利亚于1982年制定了《赋予国民了解联邦政府及其机构的公文文件的权利的法律》，俗称为《信息自由法》。之后该法在1983年、1986年、1991年、1994年作过多次修订。澳大利亚实行的是英国式的政治体制，由于国会所代表的是全体国民，在制度的制定及运用上体现出民主政治的结构，在这种政治体制下的信息公开制度自有不同于美国和法国之处。主要内容如下：(1)秘密特约信息的处理。澳大利亚的《信息自由法》，除了设置由最终裁定书规定的五条适用范围以外，还设置了以下有关适用范围例外的规定，如关于警察、检察、行刑目的为中心内容的执法等信息；有关秘密法令的信息；关于机构事务处理的信息；关于个人隐私；普通法中的特权通信及按此标准看待的信息交流等；交易方面的秘密和降低商业价值这样的信息、跟营业有关的信息；关系到国家经济保护的信息；公布文件后会造成泄密的信息(包括秘密特约信息)；对议会、法庭带有污辱性的信息；关于国立公司及安全计划的信息。其特征就是适用例外的范围过于广泛。(2)信息存在与否的拒绝回答。澳大利亚《信息自由法》引人注目的还有关于行政文件存在与否的信息。根据《信息自由法》的规定，对符合下列三个条件之一的行政信息的存在与否，可以拒绝回答。其中包括关系到国家安全、防卫、国际关系的文件；涉及到影响联邦与州之间关系的文件；关于以警察、检察、行刑目的为中心内容的执法信息。从澳大利亚《信息自由法》中广泛设立适用例外的规定来看，可以将其看作是一种不够完善的信息公开制度，尤其是该法中对信息存在与否的拒绝回答作了限定。(3)救济手段。从澳大利亚《信息自由法》成立的背景来说，与20世纪70年代行政手续中的各项改革密不可分。在现代国家，为保障矛盾双方的正当权益，必须依赖于某种手段，在行政方面也不能例外。建立独立的审查机构并对相关事例进行仲裁，就是为了确保行政方面的公正。《信息公开法》的制定，可以看作是行政改革的一种延续，特别是救济手续方面，对于行政手续的完备是很重要的。
在澳大利亚《信息公开法》规定的援助手续中，对于在请求公开时对非公开或部分公开的决定不服从者，被拒绝、中止公开请求的第三者，对被拒绝更正个人信息请求的人，规定了以下几种补救措施，如有关行政机构内部审查；向政府特派员申诉；向行政不服法院申诉；向联邦法院提起诉讼等，这可以说是一种详细而有实际效用的规定。
5、韩国的信息公开制度
韩国1996年11月30日颁布的《公共机构信息公开法》，于1998年1月1日实施，这是亚洲最早的信息公开法。
从颁布的《公共机构信息公开法》的内容来看，载明保障知情权利、国民参与国家政治确保政府运行的透明度为目的的规定，记录在用计算机处理的媒体中的事项也属于公开的对象，不仅是政府机构(总统)，直到国会、大法院、宪法法院、中央选举管理委员会、地方自治团体及政府投资机构都被广泛地列作对象机构。其次，为保障全部国民享有应有的信息公开请求权，对于公共机构的非公开决定，在对该机构提出进行异议申请的审判请求的同时，通过行政诉讼接受司法援助。而且也同样维护了针对第三者的权利保护工作。
在适用范围以外的规定方面，将最终作为“非公开对象信息”，归纳修改为八种类型，并载明为“可以不公开”的信息。其中作出的限定是：“可能会损害到最大利益的”与国防、外交及公共安全有关的信息；“给行使职务造成困难”或“对公正行使职权导致障碍的”与审判、犯罪预防、搜查、监察、监督等有关的信息。其次，在关于个人信息的识别方面，除去“被确认是对公益或个人权利援助有必要的信息“以外，限定为与法人等营业有关的“被确认会损害正当权益的信息”。同时，“对人的生命、身体或保健有必要公开的信息”、“为保护国民的财产或生活有必要公开的信息“也排除在外。对关系到国家安全保障的信息，则以“不适用于该法律”而作出从公开对象中给予排除，这与美国1986年修改后的《信息自由法》中所排除的事项很相近。
在立法预案转变为正式法律的过程中有两处大的修订，一是放弃设立独立的第三者机构??“信息公开委员会”，在普通行政审判的框架内进行处理。二是针对非公开决定产生争议的行政诉讼，在法院引入新的非公开审理手续。从立法预告到建立法案的时间内，针对行政上的援助机构有两种构想，即设立有强大权限的“信息公开委员会”或在“法院引入非公开审理手续”，结果舍弃前者而采用了后者。因此，在有关非公开处理的援助方面，人们对法院作用的期待增强，这与美国信息公开法的作用相类似。
（牛角摘自《新上海档案》2004年第10期）
