电子政务应用系统实例（中联部）

1996年初中联部办公厅启动“政务信息管理系统”的设计、建设、应用、管理和完善工作。1996年4月，中联部政务系统获国家保密局批准建设可以存储各种密级信息的部委级计算机网络系统， 1997年8月通过国家保密局验收并复函确认投入使用， 1998年 10月通过国家档案局组织的科学技术成果鉴定， 年月获国家档案局科学技术进步奖， 1992年 2月经中央办公厅批准，在局域网与广域网装备核心密码。

1.中联部“政务信息管理系统”工作目标

通过分析研究，他们认为：党政军机关办公自动化工作目标主要体现在三个方面：

（1）信息服务。利用现代化手段、以全新的工作方式为机关内各级领导及工作人员安全、及时、准确、全面地提供各种相关信息，如各类业务信息，文书信息，档案信息等。

（2）辅助管理。将国家及单位内部制定的各方面规章制度、处理工作规定、工作细则等固化在应用程序中，当机关工作人员在使用计算机系统处理日常工作时，就“必须”执行相关的规定。用现代化手段实现辅助管理，可以尽量减少机关工作人员因个人主观因素对工作可能造成的不利影响。

（3）规范工作。借助于计算机技术处理单位内部的业务工作、文书处理、档案管理工作及督查催办工作等，在模拟实现手工操作的同时，将相关工作更加条理化、制度化、规范化，将工作中各种可能出现的情况加以明确地规定，并编成计算机应用程序，利用计算机系统处理工作还可以将机关工作中难以量化的工作具体量化。

2.办公自动化建设三个阶段

在具体实践中，中联部将机关办公自动化工作分为以下三个阶段：

（1）初级阶段。建好硬件环境，普及微机知识，数据单机操作，实现远程数据通信。

（2）中级阶段。解决好安全保密问题，数据在网上操作，各部门间的业务信息在网上有条件共享，实现广域网上信息的查询、传递。

（3）高级阶段。各类政务信息在网上（广域网和局域网）有限单轨运行，为各部门决策起到辅助支持的作用，包括全面的信息服务和辅助管理。各项工作通过网络系统规范处理，各方面信息均可在网上方便地有限共享。

3.信息管理分类

根据本单位实际情况将单位内部信息划分不同类别，以便区分主次和轻重缓急分类管理。中联部认为党政军机关信息可以根据工作性质、涉密程度、技术实现方案等因素简要分为以下四类：

（1）对政务工作信息的管理。政务工作信息的管理主要是对单位内部各类文电、行业信息和资料信息处理的全过程进行管理；对档案工作信息各环节的管理；对本单位主体业务工作信息的管理，对工作流程的全过程管理等。

（2）对公共信息的管理。如单位内部的各方面工作的日常事务性信息、图书馆信息，允许通过广域网（国际互联网）向社会公众开放的信息和与接收公众反馈信息的管理等（“政府上网”处理的信息应该是指这部分信息），这部分信息一般不涉密。在具体操作时，注意解决好与第一类信息在技术与安全保密的衔接问题。

（3）行业信息和专业信息管理。此类信息中既有涉密信息也有非涉密信息，既可能使用广域网，也可能使用专线网，相关操作一般都是少数人的行为，在处理涉密信息时必须使用经国家批准使用的数据加密技术。

（4）对机关行政事务工作信息的管理。主要指对固定资产、财务、保卫、人事等行政信息的管理。这一部分信息基本独立存在，在党政军机关属于辅助工作范畴，信息内容一般属于单位内部工作秘密，不是国家秘密。

上述几类信息并不是孤立地单独存在的，在一定条件下可以相互转换，一定要根据本单位实际情况划分信息种类。由于各单位在一定阶段内的人力、物力、财力和技术等因素都是有限的，应集中精力先做好主体业务信息的处理工作，然后再兼顾其它方面的信息处理工作。

4.安全保密工作

在党政军机关中大量的涉密文电、档案信息如何应用计算机进行管理并通过网络进行存储、传递和有限共享，解决信息利用与安全保密之间产生的矛盾，是各单位都在设法解决的一个问题，也是应用计算机技术提高机关办公自动化水平必须解决的关键问题。机关办公自动化的保密工作主要应注意以下几点：

（1）领导重视是做好安全保密工作的首要条件。中联部领导对“政务信息系统”建设的指导思想明确，要求政务系统的建设要将安主保密工作放在首位，保密工作要做到实处，安全保密工作要以预防为主并起到一票否决的作用。

（2）正确认识保密与各方面业务工作的辩证关系。保密工作的作用一方面要确保信息的安全，另一方面又要保证信息能充分发挥作用。保密工作要以预防为主，利用计算机系统处理涉密信息，必须采取多方面行之有效的安全保密措施，确保党和国家秘密信息不泄露。

（3）坚持涉密信息“管理一条线”的原则，系统建设不增加涉密信息接触人员。从建党年建国多年的历程来看，涉密信息都是由机要部门、机要人员一条线管理。随着新时期党政军机关办公自动化工作的普及，涉密信息如果输入计算机系统数据库并由技术部门负责的话，就势必产生机要部门管理纸质文件、技术部门管理电子文件的局面，有可能造成涉密信息的失控。如果涉密信息不入网，那么建成的网络系统就只能降低档次运行，仅仅保存一些非涉密信息或当打字机使用。因此，利用计算机及网络系统处理涉密信息必须解决好涉密信息“管理一条线”的问题。

中联部采取由有多年机要工作经验的人员负责系统方案和业务需求的总体设计建设，并负责具体应用和管理。将保密及本单位业务需求和计算机网络系统技术有机结合起来，统一规划、统一设计、统一建设。实现公文管理、档案管理及文档一体化、安全保密工作和技术应用同步。实践证明这一做法是正确的，网络的技术先进性、功能的实用性和较完善的安全保密措施均都得到了有效保证。

根据涉密信息“管理一条线”的原则，政务信息系统的建立不增加涉密信息接触人员。在具体做法上政务系统的应用程序源代码，用户管理系统，数据库和核心密码、密钥、卡注入程序的管理由办公厅机要部门全面负责，信息中心负责硬件设备的技术保障和网络的通畅。

（4）建网工作采取多种预防措施共存并相互制约。中联部从工作环境、硬件系统建设、软件编制和工作制度等四个方面分别采取多种安全保密措施，各种安全保密措施独立存在并相互制约，在系统软件设计上采取多种预防措施，确保入网信息的安全。现在国内使用的网络平台和大型数据库软件基本都是购买外国产品，我国并不掌握并控制应用程序的源代码，这就意味着现在市场上销售的大型网络软件和数据库软件，其安全性都是相对的，对软件开发商和其所在国政府而言无密可保。因此，在保密措施上，中联部尽可能利用国外产品的先进技术，但不完全依赖其软件自身的安全功能，而是将现代网络及数据库安全技术同传统的保密措施相结合，在多方面采取预防泄密措施。

他们将国家的有关保密法规，单位内部的安全保密的规章制度、各方面业务处理流程、工作细则等均固化在应用程序中。在身份强制认证、数据控制等方面采取了多处防范措施，每个工作人员上机均需通过多处关卡才能查到一条记录，在这些关卡中既有软加、脱密措施，又有硬加、脱密手段（工作站端加、脱密），同时在各处查询条件中又有不同限制条件规定，各部分关卡既独立存在又相互制约，只要有一处关卡通不过，则一条记录也查不出来，如不使用应用程序而从后台进入数据库则不能实现涉密信息正确脱密。

为确保网络运行安全，采取多网分割处理不同密级信息。政务系统建立了较周全的用户管理体系，对部内相关人员分配固定代码，对近百种收、发文规定了具体管理人员范围。软件在设计上严格控制涉密文件信息查询检索人员范围。为更有效地执行有关文电权限管理规定，各子系统应用软件均采取对每份文件逐份授权的方式进行。只有被授权的用户才能检索到该条信息。

（5）建立健全安全保密规章制度。在党政军机关办公自动化领域，保密工作是一项综合管理行为，在众多因素中任何一个环节上出现问题都有可能造成泄密。

为确保系统安全运行，中联部将各项管理规章制度固化在应用程序之中，无论谁使用应用软件，都须强制执行各项规章制度，将主观因素影响制度落实的可能性减少到最低限度，并制定了相应的系统《机房及工作站管理规定》、《系统涉密信息利用规定》、《存贮涉密信息保密软盘的使用规定》、《政务系统口令管理规定》及《用户使用权限规定》等管理制度。

（6）保密工作防内应胜于防外。机关办公自动化安全保密工作重点应放在如何防“内”上，涉密信息一旦入网，单位内部人员也要做到“应该看到涉密信息的人员一条不能少看”“，不应该看到涉密信息的人员一条不能多看”。近百年来保密工作的历史证明，堡垒最容易从内部攻破，信息最容易从内部丢失。如果一个计算机系统能将内部预防工作做到家，对外预防就应该容易处理。

（7）建立较全面的安全检查机制。用户进入系统进行各项操作，系统应用程序都如实记录，并有较方便的查询功能。包括：利用信息的上机人姓名、上机人单位、工作房间、使用的微机编号、利用的文件序号、利用文件标题，利用时间（年月日时分秒），利用方式（修改、阅读、正文考贝、打印正文、打印图像，删除记录）。详细日志的记录为对系统及后期保密工作进行全面、有效管理提供了方便条件。

（8）在有限的经费中优先保障安全保密设备费用。为防止空间电磁辐射及电源线传导电磁辐射造成泄密的可能，使用政务信息系统的工作站，均安装由国家保密局生产的型微机视频信息保护机。为确保涉密数据的安全，经中央办公厅批准，中联部政务系统装备三套核心密码及硬件设备，用以存贮、传递涉密信息。

（9）确保绝对控制源程序。一个部委级计算机网络系统投入应用，其安全保密措施有很大一部分写在应用程序之中。如何保证应用程序的源程序不被扩散，是至关重要的。中联部政务系统的源程序是由三家公司的技术人员分别开发的，核心密码的程序由中办机要局与中办机要研究所负责研制，最后到中联部集成。集成后的源程序由办公厅指定的机要人员完全控制，确保源程序在最小的人员范围内接触。

5.“无纸办公”问题

“无纸办公”通常理解是指对某一信息从撰稿、核稿、单位内批核、有关单位批核、主管领导审批、其他领导核批、文书部门登记产生发文号、归档及档案的查阅等全程都在网上进行，文稿不打印出来，其核心要素是确保数据的相对唯一性。从计算机技术发展现状来看，在技术上实现“无纸办公”是比较简单的事情，但在现实工作中有一些需要注意的问题。机关办公自动化的目的是信息共享、辅助管理、规范各方面的工作，是否打印文件只是个形式的问题。目前我国还没有“无纸办公”方面的法律和法规，电子文件的合法性还没有法律依据；实现“无纸办公”要求机关内部人人都能很熟练地使用计算机，计算机数量及网络系统要达到相当的程度，这对于我国党政机关目前经济实际现状和人员整体素质来说还有一定的差距；数据的唯一性问题无法得到绝对的解决，无论是靠数据库的用户管理控制，还是领导用电子笔签名以及其它各种方式，其信息在数据库中都是以一份文件或一条记录的形式保存，也就是说都是可以复制的。中央国家机关处理的政务信息都是非常重要的，是党、国家和军队行为的重要依据，因此有必要慎重行事，如使用核心密码或普通密码对数据进行加密，须经过中央有关职能部门批准。

“无纸办公”的应用要根据本单位的实际情况灵活掌握，实事求是。中联部的做法是，单位内部流通的一般信息及参阅性信息，在解决涉密信息安全保密问题后，分不同阶段、不同级别逐步采取“无纸办公”的做法，在网上存贮、传递，按授权查阅。对办件和需要存档作为某种行为依据的政务信息，打印出纸质文件与电子文件并列运行，所不同的是电子文件可以根据授权使所有相关人员在网上同步了解文件的运转情况，而领导批核情况则采取使用核心密码加密的方式存贮，确保领导的批核信息的相对唯一性。

6.确定系统建设的几点原则

利用计算机系统处理机关各类信息是全新的事物，必然会产生各种观点与看法，中联部认为有必要就党政军机关办公自动化工作建设工作确定能普遍接受的几点原则。

（1）复杂工作简单化处理的原则。对于党政军机关而言，其公文、档案及主体业务流程处理过程是比较复杂的，在处理过程中有各种可能性。利用计算机网络系统处理公文和业务信息固然要实现全部手工操作的过程，但又不能简单地模仿，没有改进，没有创新，而是应将复杂的工作简单化处理，将其复杂的过程交给后台的程序去处理。这样用户才愿意使用计算机网络系统处理工作，否则单靠行政命令，推广应用工作将一事无成。

（2）简单的工作规范化处理的原则。在日常工作中，有许多相对简单的日常工作，当利用计算机系统处理这些工作时，应将其进一步归纳、简化、合并，使其处理起来更有条理，进而使其更加规范。

（3）系统应有对电子文件与纸质文件双重管理功能的原则。根据我国党、政、军机关工作的特点，在相当一段时期内，在办公自动化领域对正式文件的管理必须做到纸质文件与电子文件并列运行。它们各自的主要作用是：纸质文件作为某行为的依据，电子文件做为信息共享的手段。内部非正式文件可以实行电子文件单轨运行。

（4）尽可能考虑到各方面需求和下一步发展规划的原则。公文运转在单位内部有许多环节，在系统设计时应尽可能照顾各方面的需求。同时，程序还要留出档案管理及文档一体化功能需求。在实现这些功能的时候，还应考虑下一步发展的规划，比如可以确定实现将办公自动化系统升级为决策自动化系统的规划。

7.软件作用问题

目前在信息系统建设中出现的软件建设与应用问题，归根到底是机关对信息系统建设的深层次认识问题。如何正确认识软件在机关管理工作的关系与作用，并且明确知道软件建设存在的哪些问题是机关信息系统建设成败的关键所在。

（1）软件是管理思想与管理方式的再创造。实践证明，计算机信息系统从建设到应用，管理思想与管理方式的再创造是决定软件建设的灵魂。管理进步主要体现为管理思想和相关管理模式与方法的进步，管理软件本身就是管理思想和管理模式的载体“。再创造”即开拓创新，是指在实现办公自动化系统建设过程中，应根据本单位各方面的实际情况，总结工作规律，找出面工作存在的问题，判断出改进工作的方向，提出利用计算机网络系统改革工作方式的建议，经领导批准，通过软件的设计与开发，固化在应用程序中具体实施。管理思想包括领导层的宏观管理思想和具体业务人员的微观管理思想，表现形式分别为各种决策与各种要求和各种业务工作与具体工作方式利用计算机系统实现的需求；一个成功的信息管理系统软件，应将宏观思想、微观思想与信息技术可能的实现方式有机结合，涵盖系统所涉及的原有相关学科的知识并实现统筹兼顾，产生新的管理思想及管理方式。

（2）软件可以辅助决策，帮助机关提高管理时效。机关管理工作的本质就是各种决策，而决策的主要依据是各类信息。信息的获取形式是多种多样的，但决策是有时效性的，要想及时、安全、准确地获取信息就必然要借助于计算机信息管理系统，其形式是计算机网络硬件系统，其核心是软件系统。计算机信息系统是改善机关管理工作、加快决策速度的一个辅助工具。在现代社会中，时效性是一个越来越重要的要求，提高管理的时效性也是改进管理的重要内容。在传统管理手段下，很多管理只能停留在事后延时开展，事中的实时控制和事前的预先控制难以实现。如审计工作，现在机关事后审计工作更多的是象征性作用，而利用计算机网络系统就可以实现事先审计与事中审计，便于领导对相关工作作出科学决策。

（3）软件可以促进管理工作规范化、工作流程标准化建设。软件可以将国家及单位内部制定的各方面规章制度、处理工作规定、工作细则等固化在应用程序中并通过实际应用体现出来。由于软件是一个实时应用系统，管理规范透过软件溶入了机关的各方面业务和管理流程，更容易被贯彻执行。借助于计算机技术处理单位内部的业务工作、文书处理、档案管理、督查催办及行业信息管理等，在模拟实现手工操作的同时，将相关工作更加条理化、制度化、规范化。要将工作中各种可能出现的情况加以明确的规定，并编成计算机能读懂的应用程序，形成“新的工作方式”，既满足人们传统工作方式的要求，又充分考虑了计算机本身实现功能的特点，它以现行的工作流程为基础又不拘泥于现行的工作流程。规定好了“新的工作方式”后，软件开发才能顺畅、快捷，在实际应用中才能有效地提高工作效率。

（4）软件可以促进先进管理经验在机关中传播，推动管理的进步。软件产品的发展过程是一个建设者和用户互动的过程。一方面建设者不断与用户交流，收集、总结、提炼先进而适用的管理思想和方法，另一方面通过应用软件推广、传播和普及软件中的先进管理思想和方法。当人们普遍使用计算机应用系统的软件方便、安全、及时、准确地处理工作时，就已经接受了一套比较先进的管理方式和工作方法，尽管这些先进的管理方式与工作方法需要不断地完善与改进。

软件不是万能的，但它确实已经从管理技术和方法、管理思想和模式以至管理体制和文化等多个层次深刻地影响着党政机关管理工作，推动着管理的进步。