档案事业发展综合评价中的问题与对策研究

从２０世纪８０年代起步开始至今,我国掀起了以公共管理为内容的改革热潮(或称新公共管理运动),其核心内容就是公共部门的绩效管理及绩效管理评价(或称绩效管理评估),已过了３０个年头了。近１０年来,党中央和国务院及各级政府非常重视,２００７年２月９日,温家宝总理强调,要抓紧建立政府绩效管理制度,科学评价政府工作人员履行职责的情况。因此,政府及其部门和全社会都要把绩效评价工作抓紧抓好,不断健全职责体系,完善公共服务体系。

２００６年４月国家档案局发布了«省、自治区、直辖市档案事业发展综合评估试行办法(草案)»至今,我国档案事业发展综合评价(以下简称档案评价)存在什么问题,又如何解决? 这是搞好档案评价亟待解决的。

１　档案评价存在的问题

１．１　民族传统的负面影响

一是法制观念薄弱。中国历来法制薄弱。上至统治者,下至老百姓,法律意识相当薄弱。当发生侵犯自己权利或利益的事情百姓往往想到的不是依靠法律来维护自己的权益,而是企盼有个青天老爷出来替自己申冤,为自己说话。而西方国家,民众的法律意识就比中国国民强多了。不管是多大的官员侵犯了自己的利益,民众都会寻求法律的保护,讨回自己的公平。自古以来,中国民众畏惧法律,一切服从于法律。另一方面国民法制观念存在种种弊端:“法大不如权大”“人情大于法”直接导致了以权压法、以言代法以及徇私枉法;“法不责众”的观念则导致了对法律的对抗;“屈死不告状”的观念,又给那些违法的国民以及官员提供了助长的环境。

几千年传统文化的影响,国人的“草民心态”相当严重。素为专制君主之奴隶,向来“有不识为主人、不敢为主人、不能为主人者”。在草民心态的支配下,我们的国民甘于平庸,无所作为,对发生在身边甚至自己身上的破坏民主的行为,往往缺乏自觉监督和斗争的意识。只是像一个观众饶有兴趣地看着事态的发展,在背后议论点评一番。

二是社会文化“官本位”。中国两千多年的经验和传统将崇拜权力意识和“官本位”的价值标准深深烙印在每一个中国人的心底,支配着人们的行为选择。所谓“官本位”就是以做官和升迁作为衡量一个人生存价值的基本标准。其表现是,在官就居高临下,盛气凌人;在民则“畏官”“敬官”,唯唯诺诺,因为权力的巨大能量以及它能给权力主体带来的巨大收益铺就了国人崇拜权力的独木桥。尽管经过半个多世纪的努力,但“官本位”的土壤并未掘净。这种崇拜权力的社会文化导致了多数官员缺少“服务精神”,给政府及其部门绩效评价的进程带来了不少困难。首先表现在绩效评价缺少公民及社会团体的参与,评价还只是政府及其部门内部自上而下的监督,难免有“官官相护”之嫌疑;其次表现在政务信息及评估过程不公开,忽视了他们的职责是提供优质高效的公共服务,做到透明化行政以及提高人们对政府及部门管理与服务的满意度。比如很多官员一心只想着做“面子工程”和“政绩工程”给掌握他们官职升降的领导看,搞不重视“民意”的重复建设。

１.２　民主缺失

由于档案系统运行的相对封闭性,使得民众漠视监督档案工作的重要性。民众基础的薄弱和机构责任感的欠缺,使得档案绩效评价发起与设计责任由档案部门及主要领导者承担,导致了评价以官方为主,多是上级对下级的评价,缺乏社会公众对档案的评价。对档案部门绩效做出客观、公正、全面的评价,是以评价过程的民主性和评价主体的多元化为前提和保证的。这是因为,只有民主机制,才是杜绝形式主义的法宝;只有多元化的评价主体,才可能对档案工作的各环节、档案绩效的各方面做出全面的评价。评价主体的多元化,可以防止评价中的以点带面,比如以功饰过、以过掩功,克服评价中的晕轮效应,也可以从不同的角度对档案管理活动分别做出评价,并通过综合归纳、相互补充,保证评价的客观性,防止领导者的主观倾向甚至个人意志左右评价结果。

１.３　流于形式

反观我国的档案管理,责任机制、结果为本、顾客导向等先进的管理理念不是没有形成就是刚刚开始引入,就连一些比较发达的地区也是如此,而在一些欠发达的地区,档案评价却搞得“风风火火”。一些档案部门单纯地为了评价而评价,不是为了从根本上改善档案部门管理和服务,提高档案部门绩效,而是为了附和当前国内公共管理领域中的“流行趋势”,评价成了档案部门领导的又一项政绩工程。档案局馆机关是一个以管理和服务为主要内容的部门,它所生产出来的产品和服务多是一些无形的产出,不像企业的产品那样进入市场交易体系后可以形成一个反映其生产机会成本的货币价格,这就给档案局馆绩效的量化带来了困难。而且,由于缺乏定量的测评标准和定量分析人员,我国目前的档案局馆绩效评价仍然以定性考评为主。对一个机关的评价,往往是凭经验、凭印象、凭感情或跟着感觉走,缺乏数据支持和科学的分析测评,造成了考核难以避免随意性和片面性。

我国提倡“和为贵”,避免人与人之间的竞争以维护社会稳定,这也对中国历代官场影响至深,造就了一大批唯唯诺诺之辈。本着“和”的原则,“自己人,好说话”,所以我们在总结报告中常常听到的是这个部门工作不错,那个部门工作也很得力,有小差错也只是轻描淡写,一笔带过。对于档案评价而言,这毫无疑问是一种致命伤,最后也终将流于形式。

１.４　理论准备不足

我国学术界从上世纪９０年代初开始研究政府绩效评价,目前,国内已有许多学者将研究的目光投向了这一领域。学者们就政府绩效评价的价值取向、评价模式、指标体系、评价机制等方面展开了研究。一批介绍西方经验的书籍也相继出版,为评价的理论研究开辟了道路。但从档案部门看,我国档案评价的研究还很薄弱,能为档案评价设计操作性的绩效评价体系的专家十分稀缺。相对于档案评价实践的发展要求,评价的知识体系准备显现出严重的不足。一是由于档案评价研究的跨学科性,整合多方面知识进行研究十分困难。档案评价往往涉及心理学、企业管理学、统计学、经济学和公共行政学、行政学等多学科知识,真正能把这些融会贯通就更加困难了。二是理论引导力度不够,对档案部门绩效评价缺乏深入研究,目标界定不清,评价标准比较单一,指标设置过于笼统,评价方法不够科学,评价手段落后,评价结果缺乏实质性应用。有的领导干部对绩效评价认识不到位,对绩效评价重视不够,甚至有抵触情绪,致使绩效评价工作停滞不前。

２　档案评价的应对之策

２.１　强化理论研究

可以借鉴西方各国渐以成熟的有关绩效评价理论和实践。西方国家关于绩效评价已有３０多年的发展历史,有些国家已经用立法形式明确了绩效评价制度(如美国的«政府绩效与结果法案»)。它们在理论和实践上都取得了很大的成绩。因此,我们可以拿来加以研究,结合我国具体国情和各部门行情进行选择性借鉴和参考。同时应注意两点:第一、政治体制对档案评价理论建设及具体实施起着决定性作用,不能忽视我国与西方国家在这一点上的不同。第二、西方国家重视实证研究,他们的理论往往建立在案例分析、说明的基础上,并与相关的法律条文紧密结合。

而我国的理论研究往往是纯理论性的,讲求逻辑和条理,追求全面、透彻,档案评价技术性、操作性较强,所以需要我们在研究方法上吸收国外先进经验,并与我们的优势相结合,取长补短。

２.２　科学定位

随着绩效观念被越来越多的人们所接受,全国大多数的省(区、市)和部门不同程度地探索开展了绩效评价工作,档案部门于２００６年正式启动了档案绩效评价工作。但是,各地发展很不平衡,一些地区浪费了大量资源却收效甚微,其主要原因是档案部门职能定位不科学,导致绩效目标不清,因而没有收到预期效果。

档案部门职能是档案局馆存在的依据,档案部门开展的各项工作都是建立在职能基础上的。档案局馆作为事业单位职能具有的单一性和稳定性特征。开展档案部门绩效评价工作,首先要对档案局馆进行重新定位。改革开放以来,局馆职能一直在随着形势的发展进行调整,但是,各级局馆的职能边界划分问题,至今没有完全解决,该管的事情没有管起来,不该管的事情却管了很多。导致职责边界不清,在工作中管理错位、越位、缺位问题严重,导致工作效率不高,成本大大增加。

重新定位档案部门职能,应该以建设服务型部门为目标,解决档案部门该做什么,不该做什么的问题,再来解决怎样做的问题。按照以下三个原则来考虑。一是坚持职能设定范围上的“有限性原则”。档案部门的权力是有限的,必须以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为目标,通过合理的职能定位,限制和约束权力的延伸,在档案部门与市场、档案部门与社会、档案部门与企业这三大主要关系中找准自己的位子,使越位的归原位,错位的纠过来,缺位的加进去,实现档案部门职能从管理的“全能型”和权力的“无限型”转向“有限型”的转变。二是坚持档案部门职能价值取向上的“公共性原则”。在公共行政体制下,要把为人民群众提供高质量的公共产品作为档案部门和广大档案工作者的最大追求,从而实现档案部门从管理型向服务型转变。三是坚持档案部门职能履行效果上的“高效原则”。通过简政放权、转变管理方式、提高管理效率、不断加强自身建设,力争以最小的投入获得符合广大人民群众利益要求的成效。

２.３　建设高素质的领导者队伍

实现档案部门管理创新,提高档案部门管理水平,关键在于建设高素质的领导者队伍。为了提高档案工作者素质,要求档案工作者:一要加强学习,掌握广博知识。档案部门管理创新,对广大档案工作者特别是各级档案部门领导干部提出了新的、更高的要求。要适应改革开放和现代化建设的新形势,自觉加强学习,充实和更新知识。二要解放思想,勇于改革创新。既要立足中国国情和总结已有的实践经验,又要借鉴国外政府管理的成功做法。要深入研究档案部门管理体制创新问题,大胆探索,积极稳妥地推进本部门各项改革。三要勤政廉洁,树立良好政风。各级档案部门的档案工作者特别是各级档案部门的档案工作领导者者,要深入实际,深入群众,倾听群众呼声,关心群众疾苦。要兢兢业业履行职责,为人民群众办实事,而绝不允许侵害群众利益。

为了保证正确行使权力,防止滥用权力,必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。只有建立健全档案部门公开制度,改进监督方式,创新监督手段,提高档案部门工作的透明度,加强档案系统内部监督、新闻舆论监督和人民群众监督,才能提高公众和社会对档案工作绩效评价的参与度,帮助改善档案部门组织内部的绩效管理。

２.４　建立和健全良好的评价体系

一是立法保障。立法保障是开展档案部门绩效管理的前提和基础。要从立法上确立绩效管理的地位,保证绩效管理成为档案部门行政管理的基本环节,促使档案部门开展评价工作,以提高档案部门管理水平。从法律上树立绩效管理的权威性,档案部门绩效管理机构在中应具有相应的地位,享有调查、评价有关档案部门活动的权力,不受任何行政、公共组织或个人的干扰;评价结论能够得到有效传递和反馈,切实用于改进档案部门行政管理;评介活动能引起公众的关注,有充分的可信度和透明度。颁布绩效管理工作的制度和规范,对档案部门管理过程中哪些项目应该进行评价、开展什么形式的评价、评价应注意的事项等问题,作出详细规定,使评价工作有法可依,有规可循,把绩效管理纳入一个正常发展的轨道。

二是公民参与。改善档案绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。档案行政绩效管理本身就蕴涵着服务和顾客至上的管理理念,档案行政绩效就应以顾客为中心、以顾客的需要为导向,树立代表公民取向的绩效观。通过公民的参与将事实(硬件资料数据)与价值取向(公民偏好)结合起来,增加指标体系的社会相关性,选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目,以保证公共服务的提供机制符合公民的偏好。

三是合理有效的评价体制。档案行政部门内部的评价机构主要是负责协调公共项目的管理,通过对公共项目实施的检查、回顾和总结,发现问题,吸取经验和教训,为改进未来决策提供依据和建议。立法、审计部门的评价机构主要是进行公共项目实施的审计和监察,向立法机关、政府以及公众公布评价结果。在全国各级人大机关建立必要的评价机构,评价和监督政府在公共政策、规划、方案、计划等项目的实施过程及其效果,把评价作为监督政府公共管理的有效手段,促进我国公共管理的民主化。同时,应该借鉴国外咨询机构发展的经验,鼓励和发展民间中介评价组织。政府部门、立法机关的评价工作可委托民间中介评价组织来完成,以节省大量的公共资源。