现代企业制度下的企业档案工作管理体制
——企业档案工作发展研究之一
在企业逐步转换经营机制，建立现代企业制度之际，如何调整企业档案工作的管理体制，使企业档案工作适应社会主义市场经济体制，更好地为企业改革和国民经济服务，已成为我们面临的一项重要任务。本文仅就此问题作一初步研讨。
一、现代企业制度的建立对现有企业档案工作管理体制的影响
党的十四大明确提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随着经济体制的转变和改革的深化，企业在资产结构、组织形式、经营机制和管理制度等方面都发生了重大变化，作为企业管理的重要组成部分，企业档案工作的改革也正在进行之中。管理体制是做好工作的基础，而现有的企业档案工作管理体制是在计划经济条件下形成的。因此，充分认识现代企业制度对企业档案管理体制的新要求，是深化企业档案工作改革的前提。
(一)企业档案管理的自主性与现有的企业档案工作管理体制不适应
企业是否能成为独立的法人和市场经营的主体，这是市场经济区别于计划经济的显著标志，也是企业能否焕发生机和活力，提高经济效益的关键。现代企业制度的首要内容就是完善企业法人制度，确立企业经营管理自主权，企业应由过去计划经济下的政府附属实体变为生产经营决策主体、执行主体、利益主体，独立享有民事权利和承担民事义务。因此，随着改革深化和政企职责分开，政府部门不再直接管理企业，企业有权按市场机制决定企业的组织形式和经营管理方式，其中包括企业档案管理机构的设置和档案管理体系的确定。企业档案管理的自主性，对现有的单调划一的机构设置方式、行政色彩浓重的管理机制和规范化、法定化程度不高的管理制度无疑是一个很大的挑战。在旧的秩序被打破，新的秩序尚未建立健全的情况下:尤其是一些企业片面追求眼前经济利益，缺乏档案意识和法制观念，缺乏对企业档案工作应有的重视和投人，企业档案工作即被削弱:
一是机构削弱，有的企业将企业档案机构撤销，档案工作无分管领导;有的企业将档案机构降格合并，且归口不当，管理关系不顺，难以对企业档案实行集中统一管理和对下属各部门的档案工作实行有效的监督和指导。
二是队伍削弱，一些企业的档案人员被精减，使原本不强的力量更显单薄，且一岗多职，造成档案工作兼而不顾，近乎取消;有的企业档案人员队伍不稳定，常处于新手上岗的局面，其业务素质难以提高，故使档案工作水平下降。
三是制度削弱，一些企业在企业制度改革中忽视了档案工作制度的建立，原有的与现代企业制度不相适应的档案管理制度被淘汰，而新的适应现代企业制度的档案管理制度未及时建立，造成档案管理的混乱，甚至出现了国有企业档案在企业资产转移过程中的大量流失。
因为如此，就全国而言，企业档案工作出现了大面积滑坡，究其原因不能简单地归于企业领导观念上的问题，不能以为只要加强宣传教育或者加强行政干预，就能制止企业档案工作滑坡的现象。因为根本的原因是现有的企业档案管理体制已不能适应现代企业制度下的企业档案管理自主性。
(二)企业档案管理的灵活性与现有的企业档案工作管理体制不适应
在现代企业制度下，企业产权的多元化和组织形式的多样化，使得有限责任公司、股份有限公司和企业集团等企业形式，成为了国有大中型企业进行企业公司化改造的主要趋势。与此同时，由于对外开放政策的贯彻，大量的三资企业、跨国公司在中国出现。面对这一具有多种所有制形式、产权关系复杂、经营机制各异、企业组织方式不同的企业的新格局，现行的仅以单一的国有独资企业为对象的企业档案工作管理体制显然是无法适应的。因为它无法满足现代企业对档案管理采取的灵活的管理模式的要求。例如，企业集团的跨地区、跨行业的经营方式和多层次的组织结构，以及以资产为联系纽带的运行机制，使原有条块的、缺乏有机联系的档案工作管理体系和高度集中统一的档案管理模式，也无法解决企业集团档案工作所面临的一系列问题。这些年来，已有不少企业在努力探索档案管理的新体制，例如横店集团采用了多级管理的新体制，也就是在坚持相对集中统一管理的基础上，实行了三级管理:在集团总部设置档案馆，在行业集团和总公司设立档案科(室)，在总厂或独立核算企业设立综合档案室。而中原石油勘探局(集团)实行了以条条管理为主，块块监督为辅的垂直领导新格局，在勘探局下设置档案馆(处)作为档案管理的职能部门，把勘探局下属各单位所设立和管理的档案室划归为档案馆(处)的下属单位，然后再根据单位的驻地区域、工作性质、工作量的大小设立档案管理室和档案分室，这样就形成了一个以档案馆(处)为核心的档案管理网络和具有专业化管理、区域化服务的新型管理体制。这些企业改革的实践充分说明，企业档案管理的灵活性要求现有的企业档案工作管理体制必须进行相应的改革。
(三)企业档案管理的效益性与现有的企业档案工作管理体制不适应
按系统论的观点来看，企业是一个大系统。在这个大系统中，企业把人力、设备、材料、能源、资金、信息等资源合理地组织起来并有效地加以利用。简言之，即通过人、物资、资金、信息等要素予以合理组织来实现一定的目标。企业档案信息管理系统作为企业管理系统的一个子系统，其目标的确定必然要以企业总目标为基础，是不能脱离总目标的要求的，否则，会影响整个企业系统功能的发挥，阻碍总目标的实现。另一方面，企业档案信息管理系统又是国家档案信息管理系统的子系统，国家档案信息管理系统的总目标是保持整个社会的历史原貌，保护人类的文化遗产，提供足够的档案信息为社会实践服务。无论是在计划经济体制下还是在市场经济体制下，这个总目标没有变。企业档案信息管理系统既然是国家档案信息管理系统的子系统，其目标的确定一定要服从于国家档案信息管理系统的总目标，而国家档案行政管理部门在制定全局性系统目标时，也要关注特定环境中的企业档案信息管理系统的构建和其功能的发挥，区分政府档案部门与非政府档案部门在国家档案信息管理系统中的不同职能。在计划经济体制下，企业是政府的一个行政职能部门，是主管行政部门的附属物，因此企业档案部门的目标同国家政府档案部门的目标是一致的。而在市场经济体制下，企业作为具有独立法人财产权的经济实体，它的行为目的与国家行政管理部门的行为目的有质的不同，企业对档案信息管理系统的要求与国家行政管理部门的要求也有质的不同。企业管理系统的目标是最大限度地利用企业的现有资源，实现企业经营的根本目标— 获取最大限度的利润。企业档案管理系统的构建和运行也必须服从于企业的这个根本目标。因此，企业效益性就成了现代企业档案管理的显著特点。但是，现有的企业档案工作管理体制忽略了企业是一个绝对讲经济效益的产销机构，而以与国家行政管理部门相同的要求来确定企业档案部门的职能、目的和行为评价标准，这显然是不合时宜的。现代企业制度下的企业档案工作管理体制应能协调好企业与国家对企业档案信息管理系统的要求，在总目标的规范之下，采取与政府档案部门有所不同的管理模式，以适应企业档案管理对效益性的要求。
二、正确评价我国现有的企业档案工作管理体制
上面我们分析了现有的企业档案工作管理体制与现代企业档案管理特点的种种不适应，但是是否能得出这样的结论:现有的企业档案工作管理体制必须彻底予以否定，建立起全新的企业档案工作管理体制，这就涉及到了如何正确地评价现有的企业档案工作管理体制。
党中央、国务院早就明确规定，我国档案工作应实行 “统一领导，分级管理”的原则，并且在(档案法》中又以法律的形式把它确定了下来。实行“统一领导”，即指国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国档案事业实行统筹规划、组织协调、统一制度、监督和指导。实行“分级管理”，即指地方各级档案行政管理部门在同级人民政府的领导下，在国家档案行政管理部门或其上一级档案行政管理部门的统一指导下，负责主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内的档案工作，实行监督和指导。在这一原则的指导下，我国的企业档案工作实行在国家档案行政管理部门的统一掌管下，按照专业实行统一管理的管理体制，也就是中央和地方的各专业主管机关按照国家的有关规定和要求，结合本专业的特点，制定本专业的档案管理制度、规范、标准和档案发展规划，以对本专业系统的档案工作进行指导、监督和检查，从而保证国家关于档案工作的方针政策在本专业系统的贯彻执行。档案工作的这一管理原则和管理体制是由我国的政治制度和经济制度所决定的。建国以来的档案工作实践，也证明了这一管理原则和管理体制是完全符合我国的国情的，是行之有效的。
档案工作的管理体制是由管理机构、管理机制和管理制度组成的一个动态的、发展着的有机体。它处于一定的社会环境之中，既影响着社会的发展，又受到社会的影响和制约，并随着社会的发展而发展，随着社会的变革而变革。因此，将管理体制视为静态的、一成不变的观点是不正确的。只有适应变化着的环境，不断改善自己的管理结构，调整管理机制，修正管理制度，才能符合客观发展的需要。因此，企业档案工作管理体制的改革是社会发展的必然。
我国正在进行的经济体制改革和政治体制改革，是在坚持经济制度和政治制度根本性质不变的情况下的改革，是社会主义制度的自我完善。因此，档案工作实行“统一领导，分级管理”的管理原则仍然是我国档案工作必须遵循的。我国现行的档案工作管理体制，必然会随着经济体制和政治体制改革的深人而出现一系列的变化，但绝不能理解为要废除现行的档案工作管理体制，重新建立全新的管理体制，因为管理原则只要不变，管理体制就不会发生根本性的变化。我国现行的企业档案工作管理体制是在计划经济体制的条件下形成的，因此带有计划经济的烙印，同时也存在着诸多与社会主义市场经济体制不相适应的地方。例如，过分强调行政隶属关系，缺乏横向联系，于是形成了“条块”分割;在实现宏观管理目标时主要采用行政手段，对企业档案工作直接的行政干预过多;不能区分政府档案部门与非政府档案部门的不同职能和不同目的、评价标准，实行整齐划一的管理模式，等等。但是，社会主义市场经济体制是坚持社会主义公有制为主体的经济体制，因此，企业档案工作应在执行与维护原有管理原则的前提下，对现有的管理体制进行必要的改革，而不是否定过去，推倒另搞一套。
目前 ，在档案界流行着一种看法，即我国市场经济体制的建立是一个分权化的过程，是政府功能弱化的过程。因此，企业档案工作在现代企业制度下，只能是一种松散的协会管理，而不再存有政府的行政管理职能，其实这是一种误解。
首先，建立现代企业制度的目的是强化企业的竞争力，促进企业与市场经济的结合，这本身并不排斥政府对企业的行政调控行为。我国建立社会主义市场经济体制和现代企业制度，其实质就是生产关系的调整，即通过界定企业的产权关系、明确权责、做到政企分开、实行科学管理等等，最终使企业成为市场主体和利益主体，成为政企分开、自主经营、机制健全、行为合理、管理科学、注意效率的现代企业。在现代企业制度下，企业是以营利为目的的经济组织，它必须按照价值规律办事，按照市场要求组织生产和经营。但政府作为政权机关，对国家的经济具有宏观管理的职能，当然这种管理不是对企业生产经营活动的直接干预，而是实行间接调控，即主要通过经济手段、法律手段和发挥中介组织的作用对企业的活动和行为进行调节、引导、服务和监督，以保持宏观经济总量的平衡和促进经济结构的优化;保证公平竞争，使市场机制发挥正常的作用;健全社会保障体系，保持社会稳定，维护社会公平;保护生活环境，提高生活质量。如果说企业是市场这个竞赛场上的运动员，那么政府就是竞赛场上的裁判员。因此，社会主义市场经济体制并不排斥政府的行政调控行为。同样的道理，为了维护企业的健康发展和国家全部档案的完整与安全，企业档案工作不能只有企业的市场行为，而没有政府的宏观调控行为。国家档案行政管理部门也只有依法加强对企业档案工作的宏观管理，才能够有效地防止可能出现的国有档案资产流失与损毁的短期行为，更好地为国家积累企业档案财富。
其次，建立现代企业制度不会彻底改变现有的企业档案工作管理体制，而是要改革政府对企业档案工作的管理方式现代企业制度的一个主要特点就是政企分开，即政府的社会经济管理职能和国有资产所有者的职能分开。它具体表现在两个方面，一方面是企业与政府机构之间不再存在着行政隶属关系;另一方面是政府对企业以国有资产出资者和监管者的身份出现。在现代企业制度下，国家加强对企业档案工作的管理与政企分开的原则是不矛盾的。因为，档案作为企业国有资产的一部分，并未随着企业改制而改变其所有权性质。企业并不是企业档案的完全拥有者和最后拥有者，企业法人财产权应理解为是在保护国家所有权和保证国有资产增值的前提下，对出资者授予其经营管理的财产享有独立支配权，而不能理解为企业有权随意处置属于国家所有的档案，所以，各级档案行政管理部门有权依法对企业档案工作进行有效的管理和监督，防止企业档案的流失和损毁，这是其一。我国企业档案工作实行的是，在国家档案行政管理部门统一领导下，按专业实行统一管理，地方各级档案部门分级监督指导的体制，这同现代企业制度下，国家对企业国有资产实行“国家所有、分级管理、分工监督、企业经营”的原则是相一致的，这是其二。所以，现代企业制度下的企业档案工作改革的目的并不是要彻底改变我国现有的企业档案工作的管理体制，而是要改进原体制下档案行政管理方式。
第三，建立现代企业制度后，国家档案行政管理部门对企业档案工作的管理，主要是坚持依法行政和加强宏观指导与监督。在计划经济体制下，国家档案行政管理部门对企业档案工作的管理主要依靠行政手段，采用统一的管理模式，使企业档案工作缺乏活力和动力。随着现代企业制度的建立，国家档案行政管理部门对企业档案工作的管理方式也要作相应的改革，改革的内容主要包括三个方面:一是要加强档案行政立法，完善档案行政执法与监督的程序;二是在对企业进行宏观指导时，要注意政策引导，注意企业档案管理的特点;三是要深人研究现代企业制度下企业档案工作面临的新情况和新问题，运用经济的、法律的手段来实施档案行政管理。例如，现在出现的企业产权制度的改革，企业的破产、租赁与出售而引起的企业所有制结构和企业档案的归属等许多变化，为了有效地监督与管理国有企业档案，亟需以邓小平同志提出的建设有中国特色社会主义的理论为指导，运用市场经济与法制的原则，对改制企业中的档案管理做出行政规定，对资产转移时的企业档案归属问题做出行政规定。
三、现代企业制度下的企业档案工作管理体制
现代企业制度下的企业档案工作管理体制包括管理机构、管理机制和管理制度，因此企业档案工作管理体制的改革应从以下三个方面着手。
(一)各级档案行政管理部门应加强对企业档案工作的管理
在我国，政府是国家各级最高权力机关的执行机关，即最高行政机关，各级档案行政管理部门作为各级政府的一个职能机关行使着对本地区档案工作的行政管理职能。关于这一点，在《档案法》第六条中有明确的规定。因此，各级档案行政管理部门应当切实履行《档案法》所赋予的职责，加强对所辖行政区域内企业档案工作的监督与指导，而不管其隶属关系(是中央所属企业还是地方所属企业)、所有制性质(是国有企业、集体企业、私人企业还是三资企业)和组织形式(是国有独资企业、公司制企业还是股份制合作企业)如何。
随着全国性机构改革的具体实施，中央的一些专业主管部门改为了行业协会，行业协会不再直接管理企业，它在企业与政府之间处于中介地位。企业与政府同是市场经济的重要组成部分，企业是市场的主体，属于微观经营层，政府是市场的管理者，属于宏观调控层。随着市场规模的扩大，在构成市场的两个主要层面之间需要有一个由行业协会、商会等中介组织构成的协调层。这个协调层既不从事经营、又不介人管理，而是扎扎实实地为市场主体服务以促进经营，扎扎实实地为市场管理服务以配合宏观调控。也就是说，行业协会不再具有政府行政管理的职能，而是发挥着中介、协调、自律的功能。因此，对于这些行业协会来讲，管理和指导本专业系统档案工作的职能也就不复存在了，对于这部分企业的档案工作，应当由其所在地区的档案行政管理部门加以指导和监督。
在我国，国有企业的最基本形态是工厂，其典型的特征之就一是它只存在于某个特定的地点或地区内，而不像现代公司那样在很多地方有分公司或事务所。按照现代企业制度的要求，我国将要发展一批以公有制为主体，以产权联结为主要纽带的跨地区、跨行业的大型企业集团。在企业集团的内部，按照其关系的疏密程度可分为核心层、紧密层和松散层。紧密层和松散层企业的档案工作因其跨地区、跨行业，不宜由企业集团统一管理，而由这些企业所在地区的各级档案行政管理部门加以监督和指导则会更妥当一些。
随着外向型经济的发展，“三资企业”在我国愈办愈多，这些外商投资企业在所有制性质、管理体制、组织形式等方面与国有企业有很大的差异，而在档案的所有权、档案的构成方式、档案的管理形式等方面也有其自身的特点。但是，《中华人民共和国中外合资经营企业法》的第一条规定:‘’合营企业一切活动应遵守中华人民共和国法律、法规和有关条例规定”，也就是说，外商投资企业也要按照《档案法》的有关规定开展档案工作。根据外商投资企业在行政上具有相对独立性的特点.强化以法治档案是加强对外商投资企业档案工作管理的有力措施。各级档案行政管理部门作为执法部门应该依法对外商投资企业的档案工作进行监督和指导，对违法者和违法行为给予严肃处理。而在有关上级专业主管机关对外商投资企业的档案工作虽说也有权进行监督和指导，但易被企业看成是“行政干预” 而拒绝接受。
以上种种情况可以得出这样一个结论.在市场经济体制的条件下，企业档案工作应实行以国家和地方各级档案行政管理部门为主的管理体制。对于那些专业性较强的专业系统，可根据本行业的管理体制，负责对本专业系统的档案工作进行监督和指导，但在决定本专业系统档案工作的重大问题时，必须事先同国家档案行政管理部门进行协商。
(二)转变机制，组成一个充满生机的复合的管理机制体系
有了一个完善的管理机构，还需要有管理机制作为动力。所谓管理机制，就是促使管理对象不断向管理目标趋近的客观作用力。对于管理对象来说，管理机制的作用是客观的，具有外在强制力;对于管理主体而言，管理机制是可选择的，管理主体的任务之一就是如何合理选择管理机制。
管理机制按其作用性质的不同，可分为以下几类:
权力机制，是指利用管理体制所规定的权力对管理对象施加影响的客观作用力。权力机制又可分为行政性权力机制和法律性权力机制两种。
利益机制，是指推动管理对象为获得一定的物质利益而向管理目标趋近的客观作用力。
竞争机制，是指管理对象为争取有限的机会而产生的客观作用力。
压力机制，是指运用一定的手段迫使管理对象趋于管理目标的客观作用力。
信仰机制，是指通过某种方式使管理对象出于对某种精神信念而产生的客观作用力。
不同的管理机制由于作用性质的不同，其作用的条件和对象也就不尽相同，因而单一使用某种管理机制是不能使管理体制充满活力，只有把各种管理机制组成一个复合体，利用它们的复合作用才能形成强有力的推动力，以实现管理目标。
目前，我国企业档案工作的管理机制主要是行政性的权力机制，这种单一的管理机制不仅会使企业档案工作的发展缺乏强大的动力，而且还容易产生瞎指挥、低效率的弊病，更加不适应现代企业制度下企业档案工作的特点。因此，在现在的市场经济体制下，企业档案工作应当建立起一个充满生机的复合型的管理机制体系。
(三)建立健全以《档案法》为核心的企业档案工作管理制度体系
企业档案工作管理制度，是管理机构在运用管理机制时的方式方法的规范化和法定化，管理制度是管理体制的最基本组成部分，它的作用表现在两个方面:一方面，管理制度是管理机构和管理机制发挥作用的保证。管理机构的运行必须有管理机制作动力，但各类管理机制的作用性质、作用条件与对象是不同的，因此，为了确保一定的管理机制发挥作用，防止滥用某种管理机制，必须通过一定的管理制度去保证这就是运用管理机制的法定化;另一方面，由于管理制度是人们在长期的管理实践中形成的，在一定程度上和一定范围内揭示了管理体制的规律性，这就是运用管理机制的规范化。因此，管理制度可以简化管理过程，提高管理效率。
企业档案工作的管理制度包括档案法、企业档案工作行政法规和企业档案工作规章制度。
档案法是我国档案法规体系的核心，是企业档案工作必须依据的根本大法，无论是何种性质、何种类型的企业都必须依据档案法来开展档案工作。
行政法规是指国家行政机关为了执行宪法、法律和履行行政管理职能，在其职权范围内，根据宪法、法律而制定和发布的关于国家行政管理的各种规范性文件。行政法规作为一种社会规范为人们规定了一定的行为规范，指示人们在特定的条件下可以做什么，必须怎样做，禁止做什么，从而调整人们的相互关系。市场经济从某种意义上讲是法制经济，运用法律手段是现代企业制度下加强对企业档案工作宏观调控的重要措施。国家和地方各级档案行政管理部门应根据其职能和管理范围，制定出切实可行的企业档案工作管理办法和实施细则，各专业主管部门应制定出适用于本系统的企业档案工作行政法规或在制定法规性文件时把对企业档案工作的要求列人有关条款中。
规章制度是行政机关或管理机构就本身主管的事项以宪法、法律、行政法规或上级授权为依据，并以行政命令的方式公开，也就是发布的一个要求人们共同遵守的办事规程或行为准则。规章制度的制定和发布必须有宪法、法律、行政法规或上级授权为依据，因此，规章制度无论在形式上或者实质上均不得与宪法、法律、行政法规、上级命令相抵触。现代企业制度使企业拥有很大的自主权，但并不意味着企业档案工作就可以放任自流，国家和地方各级档案行政管理部门有权督促企业依据《档案法》和有关法规，制定好企业档案工作的规章制度，并在档案工作的实践中加以贯彻、执行
