论军队档案法制建设
１ 引言
军队档案事业法制建设经历了艰难而非凡的发展历程,从萌芽初创到停滞不前,从迅速恢复到全面加强,从快速跃升到稳步推进,６０多年不懈努力,基本形成了具有中国特色的军队档案事业法规体系,逐步将军队档案工作的主要内容纳入了法制轨道。然而,目前仍然存在诸多影响和制约军队档案事业法制建设的不利因素,需要我们深入研究。本文所谈论的档案法制,包括档案法律、法规、规章及标准规范的制定、修订与实施,即档案立法、执法及监督检查的整个过程。
２ 军队档案法制建设的发展脉络
２.１ 萌芽阶段
１９５３年３月之前,全军还没有统一的档案工作,更没有统一的档案法规和标准,但因日常工作的需要,在总部、军兵种和大军区机关及部队,出现了专门的档案工作机构,也零散地制定了一些关于档案工作的规章制度。
１９５０年７月１日,«暂行军用文电格式条例»颁发执行,这是和平时期我军第一个关于公文的规定。该规定的颁发,推动了公文的广泛使用,进而催生了大量的文件和档案。
这些档案文件的保管和处理需要相应的档案管理机构和档案工作制度,因而,在总部、军兵种和大军区机关,一批档案管理制度应运而生。
１９５１年１、２月,总后勤部先后制定了«档案保管细则»和«档案十进分类法草案»,基本涵盖档案工作的各个方面。１９５２年１１月,颁布了«总后勤部档案管理暂行办法»,在保留前两个文件基本内容的同时,新增了“旧卷及接收卷之处理”等内容,重新界定了“临时档案”“中心档案” “永久档案”的含义,内容更为全面。总后这三个文件,是当时比较详细、严密的档案工作规定。
１９５１年６月,某军司令部印发了«档案室工作条例»,这是现存的、当时军级机关较为完备的档案工作制度性文件。１９５２年１１月,军委办公厅档案室在参考地方档案工作的基础上,编制了档案«分类大纲»,制定了«档案工作暂行规定»,对档案室的工作做了明确要求。这些档案工作规章制度的产生,为军队档案法制建设进行了有益的探索。
２.２ 初创阶段
１９５３年至１９６６年是我军统一的档案工作建立时期,是军队档案工作基本法规的酝酿、诞生阶段,也是军队档案法制体系的初创阶段。
１９５３年３月起,军队机关开始编设保密室,配备保密员,军队机关有了自己的文书部门,同时开始全面引进苏联的档案分类整理办法。１９５３年１０月前后,军委办公厅起草了«各级军事档案机构暂行组织通则(草案)»和«各级军事机关、部队、学校文书档案工作程序»。１９５５年全国大军区调整整编时,各军区编配了档案专职工作人员,部分总部机关组建了档案科和档案室,同时,在野战军、省军区的编制中增加了档案助理员。至１９５６年,全军基本形成了档案事业的组织机构框架。
１９５４年８月军委办公厅起草了«中国人民解放军档案工作暂行细则»,这一细则虽然没有正式颁发,但却代表了我军档案业务的最高指导机关的思想认识,起到了推广、统一军队档案整理方法的作用。１９５６年３月２６日,国防部办公厅颁发了«关于销毁不归档文件材料的暂行规定»。随后,军队一些单位开始清理销毁不需归档的文件材料。
１９５６年１０月,«中国人民解放军各机关档案工作暂行办法(草案)»颁发施行,这是军队档案事业建设的第一个基本法规,依据国务院１９５６年«关于加强国家档案工作的决定»制定,首次以法规的形式统一了全军档案整理办法,标志着全军统一的档案工作制度的建立。同年１１月,全军第一个«军事档案材料保管期限参考表»出台。各单位依据该表先后制定了针对本系统、本地区的更为具体的档案文件保管期限参考表。在２０世纪６０年代前期的档案鉴定工作中,各类档案文件保管期限参考表发挥了十分重要的作用。
１９６１年４月«档案工作试行简则»颁发,这是第二个规范军队档案工作的基本法规。虽然只是一个过渡性的规范性文件,仅仅施行了三年,但其关于档案工作原则的表述、对档案价值的认识、“以党的方针、政策为纲”的档案整理要求等都反映了当时军队对档案工作的理解和认识,在军队档案事业发展史上具有一定的意义。
１９６３年７月,全军召开第二次档案工作会议,次年５月１３日,军委办公厅印发了会议形成的三个文件,分别是«关于加强军事档案工作的意见» «中国人民解放军档案工作规则»和«军事档案保管期限表»。«关于加强军事档案工作的意见»是一个比较重要的文件,在“文革”之前,全军各单位基本上都是按照该文件的要求开展工作。 «中国人民解放军档案工作规则»是继１９５６年的«中国人民解放军各机关档案工作暂行办法»和１９６１年的«中国人民解放军档案工作试行简则»之后,第三个军队档案工作的基本法规,与前两个法规相比,它更适合军队档案工作的实际情况,也更具时代特征,标志着我军在这一时期已经有一些相对成熟的档案管理办法。
这一阶段,«中国人民解放军档案工作规则» «军事档案保管期限参表»,以及其他一些规范性文件,共同组成了相对完整的军队档案工作法规体系。
２.３ 停滞阶段
１９６６年５月至１９７６年１０月,１０年浩劫,军队档案事业在此期间遭受了严重的损失。档案规章制度基本废除,档案法制建设基本停滞,档案工作无章可循。军队档案工作的基本法规——— «中国人民解放军档案工作规则»完全失效,各单位在档案工作会议和文件中很少提及这一规则,当时档案的鉴定和“精简整理”工作都和该规则的基本要求不一致。１９７０年１２月,军委办公厅曾计划修订«中国人民解放军档案工作规则»,并为此征求了各大单位的意见,但“文革”期间始终没有形成新的规范性文件。 “九一三”事件后,各单位的档案工作逐步向«中国人民解放军档案工作规则»的基本要求靠拢,该文件重新成为军队档案工作的依据。
２.４ 恢复阶段
１９７５年,全军根据军委扩大会议要求,开始进行全面整顿。１９７９年１１月２０日至１２月１日,全军第三次档案工作会议在北京举行。会后,军委办公厅和各大单位先后修订颁发了一批关于档案工作的规章制度,这段时间是下发规范性文件比较密集的一个时期。
１９８０年３月,中央军委颁发«中国人民解放军档案工作条例»。这是中国人民解放军档案工作的第四个基本法规,也是第一个以“条例”命名的基本法规。它的颁发是军队档案工作开始恢复的一个重要标志。
１９８０年４月,军委办公厅修订并重新颁发了«关于销毁不归档文件材料的规定»和«军事档案保管期限参考表»,这是军队第三个档案保管期限表。１９８１年１０月,军委办公厅印发«军委办公厅档案处关于统一军事文书档案案卷格式的具体要求»,规定了案卷卷皮、档案目录、档案交接登记表、卷内文件备考表、目录用纸、档号章的规格和项目,档案装订方法及案卷封面的书写方法。１９８２年１月２８日,军委办公厅印发«关于统一编排全军各单位文书档案全宗号的通知»,统一了全军档案全宗号的编制方法。
１９８３年１月,军委办公厅颁发«关于开展档案工作建设的请示»和«关于进一步建立和开展科技档案工作的请示»两份文件,这是对军队档案工作的重要改革,首次明确了军队文书、科技、专门三大门类档案的架构,规定了军队档案工作分级、分专业管理的体制,并且规定了科技档案、专门档案专业主管机关的职责,要求各大单位组建档案馆,为各门类档案的科学管理奠定了基础。
１９８３年４月２５日,全军第四次档案工作会议在北京召开。以此为标志,全军档案工作开始全面落实新的管理体制,总部多数档案专业主管机关开始履行职责。全军第一批统一的科技档案和专门档案的管理制度,大多是在这一时期制发的。如:１９８５年６月印发的«１６毫米卷片缩微拍摄军事资料办法(试行)»;１９８５年８月下发的«关于将牺牲病故干部档案移交档案馆的通知»等。
１９８６年７月,中央军委颁发了新的«中国人民解放军档案工作条例»。这个条例是在１９８０年版条例的基础上,结合军队档案工作的新情况而制定的,对我军档案工作的性质、任务、管理体制、档案干部、档案管理分工和利用等主要问题都做了原则规定和要求。
１９８９年１月,总参办公厅印发了«中国人民解放军档案著录规则»,这一规则主要是针对计算机著录和存储档案条目制定的标准,是军队档案工作现代化建设中早期具有标准性质的文件。
在档案工作恢复、整顿时期,军队各大单位和基层立档单位也先后制定了一批规范性文件。如:«总后勤部档案工作暂行规则» «广州军区保密档案工作细则» «乌鲁木齐军区文书档案收集、整理、鉴定工作要则»等。
这一阶段,军队档案系统初步建立了以«中国人民解放军档案工作条例»为主体的军事档案法规体系,制定了«军队档案馆工作通则»«中国人民解放军档案著录规则»«立档单位档案管理暂行规则»等一系列标准和规定,开展了档案工作执法检查。至此,军队档案工作有法可依,有章可循,基本走上了正轨。
２.５ 发展阶段
２０世纪９０年代是中国法制建设的一个全新阶段,党中央、中央军委高举邓小平理论伟大旗帜,提出并大力倡导依法治国、依法治军。档案立法同其他立法一样受到高度重视,军队档案法制建设从此进入了一个新的历史发展时期,产生了大批重要的法规标准,包括与科技、专门档案有关的规章制度。
１９９０年１１月,«关于利用和编纂出版中国人民解放军档案史料的规定»印发全军,对军事档案的利用作出详细规定。１９９３年９月,总参办公厅印发«军队档案工作达标实施办法(试行)»,这一文件是全军开展档案工作达标活动的标志,各单位据此制发了本单位档案工作达标实施细则,并广泛开展了达标工作。
随后,«军队档案主题词标引规则» «军队文书档案目录数据库结构与著录格式» «光盘存储档案信息技术与管理规范»等国家军用标准相继颁布施行,统一了数据标准,为各单位之间的数据交换与传递,数据盘的接收与移交,档案资源的共建共享奠定了基础。另外,１９９０年以后,基建营房、通信、医药卫生、院校教学等专业领域的档案工作主管部门,先后制定、修订了本专业档案管理规定,如«中国人民解放军房地产管理条例»、«军事通信科技档案工作规定»、«中国人民解放军基建营房档案工作目标管理考核办法»等诸多规章,基本涵盖了科技、专门档案工作的各个方面和各个环节,为科技、专门档案管理,提供了基本遵循依据。
２.６ 完善阶段
进入２１世纪,随着我国社会主义民主与法制建设和国防与军队建设深入发展,军事立法的步伐明显加快,军队档案工作领域的法制建设也在稳步推进、不断完善。这一阶段,军队档案法制建设在填补一些重要领域空白的同时,更多的是对以前法规标准的修改完善以及对有关事项的细化。
２０００年,档案条例的修订工作启动,２００４年１２月, «中国人民解放军档案条例»正式颁发施行,同时,１９８６年版«中国人民解放军档案工作条例»废止。
２０００年７月,总参办公厅颁发«中国人民解放军文书档案整理技术规范»。该规范是文书档案整理方法的一次重大改革,从根本上改变了２０世纪５０年代从前苏联引进的档案整理方法,基本取消了组织机构以下“案卷”一级的分类,减轻了档案整理的工作量。随后,«国防工程档案整理技术规范» «国防工程档案著录规则» «国防工程档案信息分类与代码»三个国家军用标准相继颁布。
２００１年７月,总参下发了«“十五”期间军队档案信息网络建设实施办法»,标志着军队档案现代化建设进入了新的阶段。此后,针对信息化建设的规定和软件陆续出台,如:«中国人民解放军机关电子文件归档与管理暂行规定» «文书档案数字化技术要求(暂行)»«文档扫描通用处理软件»和«图像扫描与光盘分发浏览»软件等。
２００８年,国家军用标准«军队档案工作基本术语»正式颁布实施,该标准首次规范了军队档案工作最基本的专业用词。２０１０年,国家军用标准«军队文书档案鉴定规则»颁布发行,该规则规定了档案鉴定的原则、方法,界定了归档不归档范围,并且列出了非常详尽的文书档案保管期限表,这是军队档案工作历史上最全面、最细致的保管期限表。
２０００年以来,军队科技、专门档案领域的规范性文件的编修、制定与颁发也比较频繁。先后发布了«军队基建营房档案技术管理办法»«军队审计档案规定»«军队装备科技档案目录数据库结构与著录格式»,修订了«士兵档案管理规定»«军队后勤科技装备档案管理规定»等多个国家军用标和规定,对军队科技、专门档案的规范化、科学化管理提供了可靠依据。
３ 军队档案事业法制建设的主要成就
３.１ 建立了军队档案法规体系
建立了较为完备的军队档案法规体系,形成了以«中华人民共和国档案法» «档案法实施办法»为统领,以«中国人民解放军档案条例»为核心,以总部、军兵种、大军区机关和部队制发的各类法规、规章、标准、规范为补充的军队档案法规体系,为军队档案系统依法治档提供了依据,有力推动了军队档案事业的发展建设。
３.２ 制发了众多军队档案法规
６０多年里,我军档案系统编制的档案法规涉及军队档案事业的方方面面,涵盖军队档案业务工作的各个环节,从机构设置到职称评定,从征集整理到保管利用,从文书档案到科技、专门档案等。其中,科技、专门档案的法规建设发展迅速,各个门类的档案管理都制定了相应的法规标准,逐步统一和规范了门多类杂的科技、专门档案的管理工作。这些军队档案法规标准为指导、规范军队档案工作起到了非常重要的作用。
３.３ 增强了军队档案法制观念
随着军队档案法制建设进程的不断推进,特别是«中华人民共和国档案法» «档案法实施办法»«中国人民解放军档案条例»等法律法规颁布实施以来,军队档案系统积极响应国家档案局发起的普法运动,广泛开展了档案法制宣传教育活动,档案工作者及普通官兵逐步树立了档案意识和档案法制观念,档案工作也逐渐受到领导重视,为军队依法治档营造了良好的内部氛围和外部环境。
４ 军队档案事业法制建设的制约因素
４.１ 档案法规体系建设缺乏统一规划
军队档案法规体系是以«中国人民解放军档案条例»为核心的现行档案法律规范文件的有机整体。为了体现法规体系的严谨性,维护它的权威性,保证它的科学性和适用性,以及各法规之间的配套性、统一性,档案法律、规范、规章及标准的制定应该有一个统一的规划。但现实是,军队档案工作涉及面广,档案业务部门层级多,几乎各专业都有各自的专门档案,各级别档案管理部门、档案业务部门都有一定的立法权限,由于缺乏法规建设的统一规划,在制定本专业或部门的档案管理细则上随意性较强,没有很好地立足全局,只考虑自身利益或者对国家和军队的档案基本法规没有深入了解和把握,制定的法规标准欠缺广泛适用性甚至出现偏差。
４.２ 档案法规的制定、修订相对滞后
近年来,随着军队信息化建设的不断深入,军队档案事业内外部环境发生了巨大的变革,深刻影响着军队档案业务工作的方方面面,部分现行档案法规、规章及标准规范已经不同程度地出现了与实际工作不相协调、不相适应的现象,亟待修订。纵观军队档案条例颁布实施三十多年,军队档案立法的力度还不够。第一部«条例»于１９８０年３月颁布实施,经第一次修订后,第二部«条例»于１９８６年７月颁发实施,时隔近２０年,第三部«条例»于２００４年１２月才颁发实施,至今又有６年多时间。新«条例»中一定存在与不断发展变化的实际情况相矛盾的问题,需要适时地修改和补充,然而, «条例»修订工作并不及时。另外,新档案法规的制定跟不上形势发展的需要,一些档案工作领域缺乏法规、规章及标准的指引与制约。如电子文件广泛使用所带来的档案价值定义、档案鉴定标准、档案真实性、可靠性保障等一系列问题等,急需法律法规予以规范、调整。
４.３ 档案法制观念相对淡薄
我国法治历史尚短,社会整体法制观念不强,档案领域,包括军队档案领域亦是如此,加之档案法制宣传教育还不够深入,不够经常,不但广大官兵档案法制意识淡薄,军队档案工作者档案意识也相对淡薄,很多军队档案部门和档案工作者忽视了对«档案法»«档案法实施办法»«中国人民解放军档案条例»等基本档案法律法规的学习,甚至认为这些法律法规与己无关,与工作无关,档案意识和档案法制观念不强,依法治档还没有“深入人心”,离“学法、知法、守法”的职业要求相差甚远。
４.４ 档案行政执法力度不够
目前军队档案部门仍然存在重业务活动、轻法制建设,重实体、轻行政,重指导、轻监督的传统观念,工作中运用更多的是行政手段,而不是法律手段,档案业务指导与执法监督没有完全分开,而是相互重合,影响了执法的权威性和强制性。另外,军队档案系统缺乏档案行政执法监督机制,还没有建立专门的档案行政执法机构,也没有建立专职的档案行政执法队伍,所有这些很大程度上影响了军队档案部门对档案法规的执行力度。
５ 完善军队档案事业法制建设的几点设想
５.１ 充分考虑军队档案工作实际,加强档案法制理论问题研究和探讨
军队档案事业法制建设是一个系统工程,涉及诸多理论问题,因此,需要我们加强档案法制理论研究。在全面掌握国家及军队档案法规建设现状以及军队档案工作实际的基础上,充分借鉴国内外档案法制建设的成功经验,一方面要从宏观上研究军队档案立法的长期规划,另一方面要从微观上研究具体法规条文,以保障档案立法的计划性、针对性、权威性,保证档案法律、规章及标准规范之间的协调性、配套性,以及各种档案法规自身的准确性、科学性和广泛的适用性。依据新时期新阶段军队档案工作的发展现状,目前需要充分关注下列问题:一是军队档案法规体系的进一步充实、完善;二是电子文件形成、流转、归档、保管过程中涉及的法律问题以及需要参照执行的标准、办法;三是军队信息化建设,尤其是档案数字化加工、专题数据库建设等涉及的法律问题。
５.２ 统一规划军队档案立法工作,促进档案法规体系的充实和完善
军队档案系统虽已建立了较为完备的法规体系,但还存在一些空白和缺陷,需要进一步充实与完善。现有的众多档案规章及标准规范“年久失修”,有的已经不能完全适应目前军队档案工作的需要,应根据新时期军队档案事业的发展状况,对现有档案法规做出适时的调整和适当的修订,该废止的及时废止,该修订的及时修订。此外,需要对电子文件管理、信息化建设等一些档案事业、档案业务工作的新兴领域进行法规约束,制定一批针对性较强的规章、标准等规范性文件。今后的军队档案立法工作应该统一规划,档案工作主管机关可在每年年初制定档案工作年度立法计划,从军队档案事业发展需要出发,分清轻重缓急,总体规划军队档案法规的清理、修订与制定工作,保证档案工作立法计划的具体落实以及立法工作依法有序进行,确保档案立法的数量和质量,从而逐渐充实和完善军队档案法规体系,更好地为国家和军队的发展建设服务。
５.３ 广泛开展军队档案法制宣传,加快档案法制观念的形成和强化
军队各级档案行政管理部门特别是领导干部应更新观念,带头并引导广大档案工作者树立并不断强化档案法制意识,档案法制意识的形成和强化是我军档案事业实施依法治档的重要基础。此外,实施依法治档不仅仅是军队档案部门和档案工作者的事,也是全体官兵,甚至全体公民的事。为此,军队档案行政管理部门要积极筹划档案法制宣传教育,确立指导思想、目标任务和学习方法,制定宣传教育计划,建立系统完善的、上下贯通的、纵横有序的军队档案法规宣传网络,围绕官兵在军队档案事务中的权利和义务、军事档案信息资源开发利用、军队档案管理现代化建设等主题,借助媒体开展丰富多彩、形式多样、扎实有效军队档案法制宣传教育活动,以增强全体官兵包括档案工作者学法、知法、守法的自觉性和主动性,为军队依法治档营造良好的氛围。
５.４ 积极筹划军队档案执法工作,加紧执法机构和监督检查机制的建立
档案执法机构是军队档案法制建设的组织保障,监督检查机制是军队档案法制建设的制度保障,没有健全的执法机构,没有强有力监督检查机制,档案法律法规很难有效执行,军队档案法制工作也就难以落到实处。我军档案管理部门应不断加强对军队档案法制工作的领导,抓紧建立档案执法机构,明确档案行政管理部门的执法主体,赋予其执法资格,加大执法力度和广度,推动军队档案事业的各项工作能依法健康发展。同时,军队档案管理部门还要加紧建立档案法制监督检查机制,包括档案立法监督、档案行政执法监督和档案法律法规遵守实施的监督等,确保监督检查工作的力度和质量,采用经常性监督检查、专指性监督、违法查处等方式,层层监督,全面监督,以规范军队档案工作行为,提高军队档案管理的整体水平。
５.５ 重视培养军队档案执法人员,加快档案执法队伍的建设和锻造
依法治档关键在人,一支高素质的军队档案执法队伍是军队档案法制建设的有力保障。重视培养军队档案执法人员,积极组建并锻造立场坚定、素质过硬、公正清廉、作风优良的军队档案执法队伍,将有利于军队档案事业在法制轨道上稳步前行。各级各类军队档案管理部门可以通过集中培训、外派学习等多种手段和方式培养军队档案执法人员,确保其法制素养的形成和执法水平的提升。作为军队档案执法人员,首先要充分认识军队档案工作及档案执法工作的重要性,从思想上重视档案执法工作,培养使命感和责任感;其次,要全面提高自身业务素质,注重对«档案法»«档案法实施办法»«中国人民解放军档案条例»等基本法律法规及各类标准规范的学习,熟悉档案法律知识,提高法律素养,掌握执法尺度,努力培养行政执法能力,为军队档案执法工作打下坚实的基础。
６ 结语
档案法制建设不仅是档案管理和档案事业发展的客观要求和必然趋势,也是依法治档、依法治国、依法治军的重要内容。档案法制建设的前提是档案立法,核心是档案执法,手段是监督检查,三者相互联系,相互依赖,缺一不可。其中,立法是源头,是根本,是决定军队档案法制建设成败的关键。古人常说:小智治事、中智用人、大智立法。军队档案立法要有大智慧,胜任立法更要有大智慧———一种规模远大与综理秘微结合的智慧,一种大处着眼能大胆、小处着手会小心的智慧。当前,重视并加强军队档案立法,是军队档案法制建设的重中之重。军队档案法制建设历史漫长而艰辛,军队档案法制建设未来任重而道远。
